1. Základní principy správního trestání
Ustanovení § 57 odst. 1 ProvPoz stezku pro chodce a cyklisty výslovně nezmiňuje. Výčet v § 57 odst. 1 ProvPoz je taxativní. Mohl by však pojem „stezka pro chodce a cyklisty“ být podmnožinou pojmu „stezka pro cyklisty“?
Zákon o silničním provozu mezi těmito pojmy zcela konzistentně rozlišuje. Např. § 60a ProvPoz, upravující užívání osobního přepravníku (tzv. segway), opakovaně užívá pojmy stezka pro chodce, stezka pro cyklisty a stezka pro chodce a cyklisty jednoznačně alternativně. Totéž platí i pro prováděcí předpisy. Např. § 4 odst. 1 ProvPozV uvádí, že lze zkrátit vzdálenost pro umístění výstražné značky na stezce pro cyklisty a stezce pro chodce a cyklisty. Mezi oběma pojmy jasně rozlišují i související předpisy, např. zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, který v § 17 odst. 1 stanoví, že za související stavbu dálnic, silnic a místních komunikací I. třídy se pro účely jejich zařazení mezi veřejně prospěšné stavby považuje i stezka pro cyklisty a stezka pro chodce a cyklisty souběžná se silnicí nebo místní komunikací I. třídy.
Pojmy stezka pro chodce a stezka pro cyklisty nejsou dvě množiny, jejichž průnik tvoří stezka pro chodce a cyklisty; taková koncepce by byla logicky neudržitelná, protože by nebylo možné mluvit o stezce pro chodce nebo stezce pro cyklisty bez toho, že by se jednalo současně o stezku pro chodce a cyklisty (což popírá vedle uvedených ustanovení i např. § 40 odst. 2 ProvPoz, upravující povolení vjezdu cyklistů na chodník nebo stezku pro chodce).
Otázky vzbuzuje § 23 odst. 1 věta druhá ProvPoz, podle které řidič musí dát přednost v jízdě při vjíždění z účelové pozemní komunikace nebo ze stezky pro cyklisty nebo z obytné nebo pěší zóny na jinou pozemní komunikaci. Samostatná stezka pro cyklisty, stezka pro chodce a stezka pro chodce a cyklisty může být buď účelovou pozemní komunikací, nebo místní komunikací IV. třídy (§ 12 odst. 7 zákona č. 13/1997 Sb., § 3 odst. 4 vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích). Problém je v tom, že účastník provozu na pozemních komunikacích tyto druhy pozemních komunikací v terénu nemůže rozeznat. Bylo by tedy správné, aby povinnost dát přednost platila i v případě vjíždění ze stezky pro chodce a ze stezky pro chodce a cyklisty, i když se nebude jednat o účelovou pozemní komunikaci (de lege ferenda je možno uvažovat o rozšíření ustanovení i na cyklistickou zónu). Absence stezky pro chodce a stezky pro chodce a cyklisty v § 23 odst. 1 větě druhé ProvPoz je však zřejmě legislativním opomenutím, které je třeba řešit legislativní cestou. Nelze z něj dovozovat širší význam pojmu stezky pro cyklisty, zvláště pak pro jiná ustanovení.
Směšování stezky pro chodce a cyklisty se stezkou pro cyklisty je v rozporu s požadavkem stálosti pojmosloví a jednoty a bezrozpornosti právního řádu.
„Je žádoucí, aby vždy, kdy je v textu právního předpisu použit týž výraz, bylo tím míněno totéž, a byl-li použit výraz jiný, bylo tím míněno něco jiného.“
Kdyby zákonodárce chtěl zavést povinnost cyklisty (nebo chodce) užít stezku pro chodce a cyklisty, právě v § 57 odst. 1 ProvPoz (v případě chodce v § 53 odst. 1 ProvPoz) by tak výslovně učinil. A pokud by o výkladu § 57 odst. 1 ProvPoz přesto existovala pochybnost, uplatnila by se nejen zásada in dubio pro libertate (v pochybnostech ve prospěch svobody), podle níž „je v pochybnostech o výkladu práva nutné přiklonit se ve prospěch takového výkladu, který poskytuje větší svobodu, tj. je příznivější pro adresáta práva“, ale bylo by nutné v případě domnělého porušení tohoto ustanovení respektovat základní principy správního trestání. Uplatní se zásada nulla poena sine lege (není trestu bez zákona), konkrétně nulla poena sine lege certa (každý přestupek musí být dostatečně určitě, přesně a jasně vymezen) a nulla poena sine lege stricta (zákaz analogie v neprospěch pachatele).
Uvedené zásady neváhají správní soudy při výkladu zákona o silničním provozu aplikovat. Naposledy NSS v rozsudku z r. 2020 potvrdil, že není možné trestat za „káčkový přestupek“ nezákonné jednání, které lze podřadit pod jinou skutkovou podstatu. Konkrétně se jednalo o předložení propadlého řidičského průkazu, které v době spáchání činu postihoval § 23 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Pro účely výkladu § 57 odst. 1 ProvPoz je možné využít per analogiam zejména závěry jiného rozsudku, ve kterém se NSS zaměřil na podobnou otázku možného rozšiřujícího výkladu zákonného označení kategorií pozemních komunikací. Pro účely trestání takový výklad vyloučil:
„Podle Nejvyššího správního soudu však není možné ze skutečnosti, že podle § 42b odst. 1 písm. g) zákona o pozemních komunikacích lze postihnout pouze jednání namířené proti pozemním komunikacím kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace, dovozovat aplikovatelnost § 42b odst. 1 písm. a) citovaného zákona na jednání spočívající v poškození veřejně přístupné účelové komunikace. Pokud se zákonodárce rozhodl takové jednání nesankcionovat podle shora citovaného § 42b odst. 1 písm. g) zákona o pozemních komunikacích, a to i přesto, že o jeho nežádoucích následcích nelze mít pochybnosti, nemůže správní orgán sankcionovat předmětné jednání podle ustanovení, jež na ně zjevně nedopadají.“
2. Dopravní značky
Význam, užití, provedení a tvary dopravních značek a jejich symbolů upravuje vyhláška č. 294/2015 Sb. (§ 62 odst. 5 ProvPoz). Podle popisků v příloze č. 4 ProvPozV dopravní značka C 8a „Stezka pro cyklisty“ přikazuje cyklistům užít v daném směru takto označeného pruhu nebo stezky, dopravní značka C 9a „Stezka pro chodce a cyklisty společná“ přikazuje chodcům a cyklistům užít v daném směru takto označeného společného pruhu nebo stezky a dopravní značka C 10a „Stezka pro chodce a cyklisty dělená“ přikazuje chodcům a cyklistům užít v daném směru části vyznačené pro chodce nebo cyklisty a označuje jejich situování.
Vyhláška č. 294/2015 Sb. se pravděpodobně nepřesně inspiruje popiskem dopravní značky D, 4 „Compulsory cycle track“ („Povinná cyklostezka“) v příloze č. 1 Úmluvy o dopravních značkách a signálech. Značka informuje cyklisty, že stezka, u jejíhož vjezdu je značka umístěna, je pro ně vyhrazena, a informuje řidiče ostatních vozidel, že nejsou oprávněni tuto stezku užít. Cyklisté mají být žádáni, aby stezku užili, pokud stezka běží podél vozovky, chodníku nebo stezky pro jezdce na koních a vede stejným směrem. Grafický vzhled značky D, 4 „Povinná cyklostezka“ odpovídá značce C 8a „Stezka pro cyklisty“. Značkám C 10a „Stezka pro chodce a cyklisty dělená“ a C 9a „Stezka pro chodce a cyklisty společná“ odpovídají značky D, 11a a D, 11b. Úmluva o dopravních značkách a signálech obdobně jako v případě značky D, 4 upravuje jejich vzhled a umístění, ale již nehovoří o požadavku na užití takové stezky.
Znění popisků vyhlášky č. 294/2015 Sb. je však velmi problematické. Zaprvé popisky zcela nadbytečně duplicitně obsahují práva a povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích, které stanoví zákon o silničním provozu. Zadruhé znění popisků vyhlášky je oproti zákonu nepřesné a v některých ohledech dokonce se zákonem rozporné, když ukládají povinnosti nad rámec zákona. Uložení povinnosti vyhláškou je přitom v rozporu s ústavním principem legální licence: Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Na tom nic nemění ani § 76 odst. 1 ProvPoz, podle kterého je místní úprava provozu na pozemních komunikacích nadřazena obecné úpravě provozu na pozemních komunikacích. Nejedná se o zmocnění k ukládání povinností nad rámec zákona popiskem značek.
Příkladem, kdy vyhláška „ukládá“ povinnost nad rámec zákona, je právě část popisku značek C 9a a C 10a, podle níž značka přikazuje chodcům a cyklistům užít v daném směru takto označeného společného pruhu nebo stezky, resp. části vyznačené pro chodce nebo cyklisty. Povinnost užít stezku pro chodce a cyklisty navzdory nešťastnému znění vyhlášky ze zákona nemají cyklisté ani chodci. Podle restriktivního výkladu vyhlášky by chodci nesměli užít chodník, pokud podél druhé strany vozovky vede stezka. Museli by vždy přejít vozovku a namísto chodníku užít stezku pro chodce a cyklisty, což je zjevně absurdní.
Dalším příkladem je popisek značky C 8a, který na rozdíl od § 57 odst. 1 ProvPoz neobsahuje širokou zákonnou výjimku z povinnosti užít stezku pro cyklisty (vyhláška č. 509/2021 Sb., kterou se mění vyhláška č. 294/2015 Sb., v tomto smyslu nereagovala na novelu provedenou zákonem č. 365/2021 Sb., přestože s tím návrh této novely počítal a jiné související změny provedeny byly).
Obdobně popisek značky C 8a říká, že pruhu nebo stezky smí užít i osoba vedoucí jízdní kolo, osoba pohybující se na kolečkových bruslích nebo obdobném sportovním vybavení a osoba pohybující se na osobním přepravníku. Zapomíná přitom na osoby pohybující se na lyžích, kterým zákon užití vyhrazeného jízdního pruhu pro cyklisty nebo stezky pro cyklisty dovoluje [§ 57 odst. 7 ProvPoz; srov. definici chodce v § 2 písm. h) ProvPoz].
Naopak příkladem, kdy vyhláška „zužovala“ povinnost danou zákonem, je část popisku značek C 8a, C 9a a C 10a, podle níž povinnost užít danou stezku existuje pouze v daném směru (od novely provedené zákonem č. 365/2021 Sb. je toto zúžení součástí zákona).
Vyhlášku je proto třeba změnit (nejlépe úplným odstraněním se zákonem duplicitních a rozporných ustanovení) nebo přinejmenším vykládat v kontextu nadřazenosti zákona (čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR).
Mohla by však povinnost cyklisty užít stezku pro chodce a cyklisty vyplývat ze samotné příkazové značky?
Příkazové značky jsou svislé dopravní značky, které ukládají účastníku provozu na pozemních komunikacích příkazy [§ 63 odst. 1 písm. d) ProvPoz]. Svislá dopravní značka umístěná vedle pozemní komunikace platí pro celou pozemní komunikaci v daném směru jízdy (§ 3 odst. 1 ProvPozV). Příkazové značky se umísťují u místa, kde příkaz začíná, popř. končí (§ 7 odst. 1 ProvPozV).
Je zřejmé, že např. příkazová dopravní značka C 6a „Nejnižší dovolená rychlost“ platí pouze od této značky v daném směru jízdy dále a jen na pozemní komunikaci, při jejímž kraji je umístěna. Tato značka sama o sobě nic nepřikazuje účastníku provozu na pozemních komunikacích, který jede po jiné pozemní komunikaci. Totéž platí pro cyklistu jedoucího na jedné pozemní komunikaci, zatímco značky C 8a, C 9a a C 10a označují jinou pozemní komunikaci.
Širší povinnost cyklisty užít některý z typů stezek namísto jiné pozemní komunikace může uložit jen zákon (§ 57 odst. 1 ProvPoz). Otázkou však je, jak „daleko“ taková povinnost může sahat, např. vzhledem k nejistotě, kam stezka ve skutečnosti vede, ale třeba i s ohledem na umístění dopravní značky a její viditelnost. Svislé dopravní značky se umísťují při pravém okraji pozemní komunikace nebo nad vozovkou, výjimečně při levé straně pozemní komunikace na rub jiné dopravní značky (§ 2 odst. 2 a 3 ProvPozV).
Jako výrazně vhodnější než „paušální zákaz“ se proto jeví užívat dopravní značku B 8 „Zákaz vjezdu jízdních kol“, a to jen ve skutečně žádoucích a odůvodněných případech po posouzení všech konkrétních okolností.
3. Aktuální výklad vlády a policie
Výklad, že cyklista nemá povinnost užít stezku pro chodce a cyklisty, potvrzuje i stanovisko vlády a vyjádření Policejního prezidia ČR.
Stanovisko vlády ze dne 14. 7. 2020 říká, že
„Z platné právní úpravy jednoznačně vyplývá, že se předmětná povinnost [podle § 57 odst. 1 ProvPoz] netýká společných stezek pro chodce a cyklisty“.
Tiskový mluvčí Policejního prezidia ČR dne 15. 10. 2020 na dotaz odpověděl následovně:
„Z hlediska jazykového výkladu předmětného zákonného ustanovení [§ 57 odst. 1 ProvPoz], které uvádí výčet opatření pro cyklisty, na nějž se toto ustanovení vztahuje, taxativně, nikoliv dispozitivně [správně má být demonstrativně], nelze, než konstatovat, že uvedené ustanovení se skutečně vztahuje pouze na samostatné stezky pro cyklisty, tj. ty, které jsou označeny svislými značkami č. C 8a ‚Stezka pro cyklisty‘, přestože vyhláška č. 294/2015 Sb., kterou se provádí zákon o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, naopak ke značkám č. C 9a ‚Stezka pro chodce a cyklisty společná‘ či č. C 10a ‚Stezka pro chodce a cyklisty dělená‘ uvádí, že, cituji: ‚Značka přikazuje chodcům a cyklistům užít v daném směru takto označeného společného pruhu nebo stezky...‘ Účelem vyhlášky je sice zákon blíže provést, nesmí však jít nad rámec zákona, který provádí, což je právě tento případ. Vzhledem k tomu, že vyhláška je právním předpisem nižší právní síly, platí tak v tomto případě výše citované zákonné ustanovení.“
4. Obavy o dotace a úvahy de lege ferenda
Může povinnost cyklisty užít stezku pro chodce a cyklisty vyplývat z dotačního titulu nebo účelu stezky?
Dotační pravidla poněkud zmatečně používají termín „cyklistická stezka“, a to ve dvojím významu. Jednak v užším významu jako stezka pro cyklisty a jednak jako souhrnný termín pro stezku pro cyklisty, stezku pro chodce a cyklisty společnou a stezku pro chodce a cyklisty dělenou (opět nepřesně označené jako „stezka pro chodce a cyklisty se společným provozem“ a „stezka pro chodce a cyklisty s odděleným provozem“). Většina ustanovení dotačních pravidel se vztahuje na všechny uvedené druhy stezek.
V pasáži o hodnocení žádostí a výběru akcí podle dotačních pravidel se posuzuje „intenzita dopravy na úsecích pozemních komunikací, ze kterých má být cyklistický provoz odkloněn“. Žadatelé o dotace na výstavbu cyklistických stezek v odůvodnění např. uvádějí, že nová cyklostezka zajistí bezpečnost cyklistické dopravy jejím oddělením od frekventované automobilové dopravy. Existuje tedy vyšší šance na poskytnutí dotace v případě stezek podél úseků pozemních komunikací s vyšší intenzitou dopravy, což je zcela namístě.
Neexistuje však žádný požadavek na to, aby užití cyklistické stezky bylo pro cyklisty povinné. Skutečnost, že cyklistické stezky mohou být užívány pouze cyklisty, neznamená, že jiné pozemní komunikace cyklisty užívány být nemohou. Povinnost všech cyklistů užít cyklistickou stezku není podmínkou ani unijních, ani národních dotačních pravidel. Výstavba cyklistické stezky neznamená stoprocentní oddělení cyklistické dopravy od motorové dopravy, ale vznik alternativy, kterou cyklisté budou moci užít, pokud to bude bezpečnější. Dotační pravidla nemohou ani nepřímo měnit pravidla provozu na pozemních komunikacích.
Ministerstvo dopravy (resp. BESIP) dlouhodobě přistupuje k cyklistické dopravě s představou, že se cyklisté budou pohybovat jen po cyklistické infrastruktuře oddělené od silnější motorové dopravy, a nikoli po silnicích a místních komunikacích. Oficiálním cílem je zvýšení bezpečnosti cyklistů. Jak ale bylo blíže rozvedeno v cit. odůvodnění pozměňovacího návrhu, který je součástí zákona č. 365/2021 Sb., bezpečnost cyklistů může zvýšit zřizování cyklistické infrastruktury, nikoliv však bezvýjimečná povinnost ji užít, resp. zakazování cyklistům užít jiné pozemní komunikace, zejména v domácích podmínkách, kdy má velká část od provozu oddělené cyklistické infrastruktury podřadnou kvalitu nebo je zatížena silným pěším provozem. Skutečným motivem k plošnému zakazování cyklistům užít pozemní komunikace není zvýšení bezpečnosti cyklistů, ale upřednostňování motorové dopravy.
Je třeba přísně rozlišovat mezi platným právem (de lege lata) a představami o tom, co by v budoucnu mělo platit (de lege ferenda), zvláště když se jedná o představy značně kontroverzní.