Proces čerpání dotace je velmi dlouhý a komplikovaný. Začíná ještě před tím, než příslušné orgány veřejné moci začnou tvořit cíle určitého dotačního programu a s tím související pravidla a metodiky.² Pro jednotlivce, kteří chtějí dotace čerpat, se však spustí až okamžikem podání žádosti o dotaci³ na základě konkrétní dotační výzvy (§ 14j RozPr). Poskytovatel dotace pak žádosti vyhoví, či nikoliv. A právě tato část dotačního procesu je předmětem zájmu předkládaného příspěvku.

Ačkoliv zákon užívá pro akt, kterým je příjemci dotace na žádost přislíbena, pojmu „poskytnutí“ dotace, nepovažuji jej za vhodný a budu zde hovořit o „přiznání“ dotace, neboť se jedná o výraz jednoznačný, který přesněji odpovídá povaze daného úkonu. Poskytnutí dotace má dvojí význam, jelikož se používá také ve smyslu vyplacení dotace.

Dle § 14 odst. 1 RozPr na dotaci zásadně není právní nárok, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Přesto již před lety rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) dovodil⁴, že proti rozhodnutí o nepřiznání dotace, ať jde o dotaci nárokovou či nenárokovou, lze podat žalobu ke správnímu soudu. Konstatoval, že u dotací, na něž nemá žadatel nárok, je přezkum „omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno, žadatel nemá právo na ,výsledek‘, ale na ,řádný proces‘ s ním související.“ Upozornil zároveň na limity správního uvážení a nepřípustnost excesivní či svévolné praxe poskytovatelů dotací, jakož i povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí.

V praxi však může být (navzdory obecným vodítkům, která poskytl rozšířený senát v citovaném rozsudku) problematické určit, jak konkrétně má přezkum rozhodnutí o nepřiznání dotace vypadat, případně jaké možnosti má žadatel v procesu, kde nedochází k vydání rozhodnutí podle rozpočtových pravidel, a tudíž se na něj nevztahují ustanovení § 14g až 14q RozPr.

Na tyto i další otázky se proto zaměřím v následujícím pojednání, v němž se pokusím vyložit, jaká jsou specifika různých aktů, kterými lze dotaci přiznat, jaké jsou možnosti obrany v případě nepřiznání dotace, jakým způsobem mohou soudy do tohoto procesu zasahovat a jaké konkrétní otázky v souvislosti s tím již řešily.

Rozpočtová pravidla, coby hlavní předpis upravující poskytování dotací, stanoví, že dotace se přiznává zásadně rozhodnutím⁵. Počítají však také s tím, že dle zvláštních zákonů může být přiznána také dohodou⁶. Zvláštní zákony pak obsahují různá specifika pro tento proces.

Konkrétní prostředky, kterými se příjemce bude bránit, jestliže nesouhlasí s výsledkem posouzení své žádosti o dotaci, je pak třeba zvolit v závislosti na aplikované právní úpravě a formě, v jaké se dotace přiznává.

II.1 Rozhodnutí

Podle § 14 odst. 4 RozPr, „vyhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí“, které má obsahové náležitosti dle téhož ustanovení. Např. dle písm. c) má rozhodnutí o poskytnutí dotace obsahovat poskytovanou částku; dle písm. d) účel, na který je poskytovaná částka určena; dle písm. g) taktéž případné další podmínky, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace nebo návratné finanční výpomoci splnit.

Nutno upozornit, že podle NSS⁷ citované ustanovení, které stanovuje obsah rozhodnutí o poskytnutí dotace, směřuje vůči poskytovateli dotace. Jestliže poskytovatel vydá rozhodnutí, které neobsahuje všechny obligatorní náležitosti, nepůsobí zákonná ustanovení sama o sobě vůči příjemci dotace a nezakládají mu povinnosti⁸. Příjemce se nemusí sám aktivně domáhat změny rozhodnutí za účelem nápravy těchto nedostatků a důsledky takového pochybení poskytovatele nemohou jít k jeho tíži.

Zákon dříve neobsahoval úpravu konkrétní procedury přiznání dotace, vylučoval⁹ užití správního řádu¹⁰ a určoval pouze obsah kladného rozhodnutí. Od 1. 1. 2018 již stanoví speciální pravidla pro řízení o žádosti a vylučuje použití jen některých ustanovení správního řádu (§ 14g až 14q RozPr).

Žádost o dotaci se podává na základě veřejné výzvy dle § 14j RozPr, ve které poskytovatel dotace uvede „její věcné zaměření, okruh oprávněných žadatelů o dotaci, lhůtu pro podání žádosti, popřípadě další požadavky, které žadatel o dotaci musí naplnit, a informace o podkladech podle § 14 odst. 3 písm. f).“ Pokud pak žádost nevyhovuje takto stanoveným podmínkám a její vady nelze odstranit, poskytovatel řízení o žádosti zastaví podle odst. 4 téhož ustanovení. Vyzvat žadatele k odstranění vad žádosti poskytovatel ze zákona povinen není, nýbrž pouze v případě, že to výslovně uvedl ve výzvě (§ 14k odst. 1 RozPr). Jestliže to ale ve výzvě uvedl, nemůže řízení o žádosti bez dalšího zastavit podle § 14j odst. 4 písm. c) RozPr.¹¹ Tomu pak musí⛘odpovídat také odůvodnění rozhodnutí o zastavení řízení. Pokud poskytovatel nemá povinnost vyzývat k odstranění vad, popíše pouze, v čem vady spočívají. Zastavuje-li řízení pro neodstranění vad ve stanovené lhůtě, musí navíc popsat také procesní postup „správního orgánu a žadatele v průběhu odstraňování vad, jakož i přezkoumatelnou úvahu o tom, proč případná reakce žadatele na výzvu poskytovatele nebyla dostatečná․“¹² Podle NSS¹³ je výzva k odstranění vad žádosti beneficium a poskytovatel nemusí vyzvat žadatele dvakrát, když k první výzvě neodstranil vady žádosti zcela.

Kromě zastavení řízení o žádosti dle § 14j odst. 4 či 14k odst. 2 RozPr, může poskytovatel o žádosti rozhodnout podle § 14m odst. 1 RozPr třemi způsoby – a) vyhoví jí zcela, b) zamítne ji, nebo c) dotaci přizná jen částečně a ve zbytku žádost zamítne.

Zákon neumožňuje, aby poskytovatel delegoval svou kompetenci rozhodovat o žádostech (§ 14g RozPr). Svěřit některé činnosti jinému subjektu může pouze v omezeném rozsahu (zpravidla metodické vedení, administraci apod.). Pokud by o žádosti rozhodl jiný orgán veřejné moci, byť pověřený poskytovatelem, bylo by jeho rozhodnutí nicotné.¹⁴

Jelikož podle § 14q odst. 2 RozPr nelze podat proti rozhodnutí poskytovatele odvolání ani rozklad, musí žadatel, který nesouhlasí s výsledkem řízení, napadnout rozhodnutí poskytovatele dotace rovnou žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘS“).

Dříve zákon výslovně vylučoval soudní přezkum rozhodnutí o přiznání dotace¹⁵, proti negativnímu rozhodnutí však bylo možné se bránit, jak vyložil rozšířený senát NSS v již odkazovaném rozsudku. Stejně tak bylo možné podat odvolání či rozklad dle správního řádu.¹⁶ Pokud však příjemce, byť na návrh poskytovatele, původní žádost o dotaci sám omezil a poskytovatel dotace následně přiznal dotaci pouze v takto omezené výši, nemohl se příjemce proti rozhodnutí o poskytnutí dotace bránit s tím, že poskytovatel vyhověl žádosti pouze částečně.¹⁷ Koneckonců takový postup již předpokládá i výslovné znění zákona (§ 14k odst. 4 RozPr).

Rozhodovací praxe správních soudů umožňuje soudní přezkum bez ohledu na typ rozhodnutí, kterým poskytovatel žádosti nevyhoví. Může jít jak o zamítnutí žádosti, tak zastavení řízení o žádosti¹⁸.

Ve vztahu ke dřívější úpravě¹⁹ pak NSS vyslovil, že rozhodnutí o neschválení změny rozhodnutí o poskytnutí dotace soudy přezkoumávají za stejných podmínek jako rozhodnutí o nepřiznání dotace, neboť jde svou povahou o negativní rozhodnutí o žádosti o dotaci.²⁰ Za rozhodnutí o nechválení změny rozhodnutí o poskytnutí (přiznání) dotace se pak považuje také neschválení nahlášené změny v projektu. Jedná se o rozhodnutí zasahující do práv a povinností příjemce, které je soudně přezkoumatelné.²¹ V rámci schválení změny projektu může poskytovatel stanovit příjemci i podmínky. Při „hodnocení žádosti o změnu v projektu, musí poskytovatel zajistit, že případné změny negativně neovlivní účel dotace a splnění jejích cílů. Z toho důvodu může poskytovatel nejen navrhované změny odmítnout, ale je oprávněn rovněž změnu povolit se současným stanovením podmínek, za kterých změnu připustí.“²²

Tyto závěry týkající se změn rozhodnutí o přiznání dotace lze nepochybně aplikovat i na podkladě aktuální úpravy rozpočtových pravidel, která výslovně předpokládá, že poskytovatel může o změně dotačních podmínek²³ rozhodnout na základě žádosti příjemce dotace (§ 14o).

Nelze přehlédnout, že aktuální právní úprava již neobsahuje výluku ze soudního přezkumu rozhodnutí o poskytnutí (přiznání) dotace. Nabízí se proto otázka, zda je možné napadat rozhodnutí o žádosti i v případě, že poskytovatel žadateli plně vyhoví. Soudy zatím přezkoumávaly jen negativní rozhodnutí. Dle mého názoru by tomu tak mělo být i nadále. Judikatura NSS²⁴ totiž konstantně vychází z předpokladu, že na dotaci není nárok, a její poskytnutí je proto jakýmsi dobrodiním státu, který si může jako protiváhu stanovit i přísné podmínky, za kterých je ochoten dotaci poskytnout. Příkladmo lze citovat závěr²⁵, dle kterého „[p]oskytnutím dotace získává příjemce podporu, na kterou není právní nárok. Poskytovateli dotaci proto nelze odepírat právo vymezit podmínky, na nichž bude pro účely poskytnutí dotace bezvýhradně trvat. Je jenom na něm rozhodnout, zda bude a za jakých podmínek určitý okruh projektů podporovat.“ Odkázat lze též na rozsudek²⁶, podle kterého „poskytování dotací ze státního rozpočtu je ovládáno vrchnostenským postavením poskytovatele dotace. Z tohoto jeho postavení, na rozdíl od postavení účastníka soukromoprávních vztahů, tedy plyne, že může autoritativně rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace pouze v té míře, jak stanoví zákon, či v limitech, jež stanoví sám poskytovatel dotace. Záleží pak na příjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje. Samotným smyslem aktu přijetí dotace totiž je, že příjemce přijímá určité dobrodiní ze strany státu a jakousi protiváhou tohoto dobrodiní není (na rozdíl od soukromoprávních vztahů) jeho protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, ale právě akceptace podmínek, za nichž je dotace přijímána.“

Pokud jsou některé podmínky neurčité, nezákonné, případně by byly nepřiměřené či excesivní, správní soudy to zohledňují při přezkumu rozhodnutí, kterým je příjemce za nedodržení stanovené podmínky postižen, ať už nevyplacením dotace, či odvodem za porušení rozpočtové kázně apod.²⁷ Jeho právní sféry se tak ve svém důsledku⛘dotkne až rozhodnutí o postihu, proti kterému mu soudy nabízejí dostatečnou ochranu i v souvislosti s obsahem rozhodnutí o přiznání dotace.

Naproti tomu však již NSS²⁸ fakticky připustil přezkum rozhodnutí, kterým poskytovatel vyhověl žádosti příjemce o změnu původního rozhodnutí o přiznání dotace, nicméně stanovil nad rámec této žádosti další podmínky. Šlo však o velmi specifickou situaci, neboť příjemce žádal o vypuštění určité části projektu (pořízení laboratoře) z dotované akce s tím, že tuto část realizuje z jiných finančních zdrojů. Poskytovatel pak schválil změnu projektu a zároveň doplnil podmínku, že příslušnou laboratoř pořídí příjemce v konkrétním termínu z jiných finančních zdrojů. Proti této podmínce se pak příjemce před soudy bránil. Poskytovatel mu totiž stanovil významný závazek nad rámec původního rozhodnutí o přiznání dotace. V podstatě tím poskytovatel příjemce zavázal, aby laboratoř, jejíž pořízení měl původně dotací podpořit, pořídil, přestože na ni v rámci daného projektu žádné finanční prostředky neposkytne.

Jde o natolik výjimečný případ, že nebylo možné příjemcovu žalobu odmítnout a soudní ochranu mu neposkytnout. Faktem však zůstává, že svou povahou se jednalo o kladné rozhodnutí o žádosti o dotaci a soudy zde zkoumaly pouze podmínky, za kterých poskytovatel toto vyhovující rozhodnutí vydal. Nicméně to bylo na podkladě právní úpravy, která ještě výluku ze soudního přezkumu pozitivního rozhodnutí obsahovala. Dalo by se říci, že rozhodnutí o změně nebylo plně vyhovující, když kromě schválení požadované změny poskytovatel určil další požadavky.

Judikatura tudíž výslovně soudní přezkum kladného rozhodnutí o žádosti nepřipustila. Při věcném vypořádání žaloby by muselo v podstatě vždy dojít k jejímu zamítnutí s tím, že je výhradně na poskytovateli dotace, za jakých podmínek konkrétní projekt podpoří. Příjemce má možnost dotaci za těchto podmínek přijmout, nebo ji odmítnout, nemůže si však sám určovat, za jakých podmínek mu má stát dotaci poskytnout. Domnívám se, že takový soudní přezkum by byl pro příjemce pouhým Pyrrhovým vítězstvím a pro soudy zbytečně zatěžující agendou bez hlubšího smyslu. Proto by přezkum kladných rozhodnutí o přiznání dotace zásadně neměl být připuštěn.

Muselo by však zde existovat ustanovení, o které by soud své rozhodnutí o odmítnutí žaloby opřel. Nutno podotknout, že důvod nepřípustnosti žaloby, podle kterého nelze napadat pouze odůvodnění rozhodnutí [§ 68 písm. d) SŘS], zpravidla nebude možné použít, neboť povinnosti příjemce dotace bývají součástí výroku rozhodnutí (viz § 14m odst. 2 RozPr). Rozhodnutí, kterým se dotace přiznává, má jen výrokovou část, která obsahuje náležitosti dle § 14 odst. 4 až 7 RozPr, a poučení, ale nijak se neodůvodňuje.²⁹ Jediným možným důvodem pro odmítnutí žaloby je tudíž skutečnost, že rozhodnutím, kterým se dotace přiznává v požadované výši, nemůže vůbec dojít k zásahu do práv příjemce, který má na dotaci nárok právě až v důsledku přiznání dotace za předpokladu splnění stanovených podmínek³⁰. Žaloba podaná žadatelem, jehož žádosti poskytovatel plně vyhověl, proto může být návrhem podaným osobou zjevně neoprávněnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) SŘS.

Je sice na pováženou, zda návrh proti rozhodnutí, které se dané osoby týká a které jí stanovuje práva a povinnosti, může být návrhem podaným osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Nicméně s ohledem na shora uvedenou argumentaci nelze bez dalšího přezkoumávat podmínky, za kterých je stát ochoten dotaci přiznat a vyplatit. Proto by žaloba proti rozhodnutí plně vyhovujícímu žádosti o dotaci neměla být přípustná. Dle mého názoru zákon jinou oporu pro odmítnutí žaloby neposkytuje.³¹ Což však může být důvod proto, aby soudy případné žaloby proti rozhodnutím o přiznání dotací přijaly k věcnému přezkumu, byť velmi omezenému, v podstatě zcela prázdnému.

V neposlední řadě je třeba upozornit také na speciálně stanovenou lhůtu pro vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti dle § 14n odst. 1 RozPr. Ta počíná běžet až v okamžiku, kdy poskytovatel přidělí všechny finanční prostředky alokované pro konkrétní dotační výzvu. K tomu NSS vyslovil³², že lhůta pro vydání rozhodnutí, a tedy ani pro podání žaloby, neběží, dokud nedojde k uzavření výzvy, byť by poskytovatel již dříve rozdělil všechny prostředky přidělené k této výzvě. Poskytovatel si totiž v daném případě ponechal některé projekty tzv. v zásobníku s tím, že by k výzvě mohly být ještě přiřazeny nové finanční prostředky. Jelikož rozpočtová pravidla vylučují použití lhůty pro vydání rozhodnutí podle správního řádu a speciálně upravují jen lhůtu dle § 14n odst. 1, konstatoval NSS, že v posuzovaném případě je třeba odvíjet lhůtu pro podání nečinnostní žaloby od posledního úkonu ve věci.

S otázkou posouzení nečinnosti poskytovatele dotace souvisí praxe ponechání žádosti tzv. v zásobníku – odložení rozhodnutí o žádosti, dokud nebude zřejmé, že jsou vyčerpané skutečně všechny prostředky alokované v rámci vyhlášené výzvy, resp. že již nedojde k přidělení dalších finančních prostředků. NSS³³ uložil Městskému soudu v Praze, aby se zabýval zákonností této praxe. Ten ji považuje za zákonnou³⁴, neboť to podle něj předpokládá ustanovení § 14n rozpočtových pravidel, které ukládá poskytovateli povinnost rozhodnout o zamítnutí žádosti až po vyčerpání všech prostředků.

Souhlasím, že na základě uvedeného ustanovení lze považovat praxi poskytovatele dotace za možnou. Nicméně tím jsou žadatelé na dlouhou dobu ponecháni v nejistotě ohledně osudu jejich žádosti. Jak dlouho má poskytovatel čekat, zda dojde k alokaci dalších finančních prostředků? Co když ponechá výzvu otevřenou bez prostředků po dobu několika let? Poskytovatel by měl mít povinnost vydat rozhodnutí o zamítnutí žádosti do 30 dnů od vyčerpání prvotně přidělených prostředků – ostatně v § 14n odst. 1 RozPr se přesně uvádí, že lhůta pro vydání zamítavého rozhodnutí běží poskytovateli „ode dne, kdy vydal veškerá rozhodnutí, kterými jsou finanční prostředky na základě výzvy podle § 14j poskytnuty.“ Nehovoří o žádném uzavření výzvy, jak dovodil NSS ve shora odkazovaném rozsudku. Zákon výslovně umožňuje poskytovateli vydat nové rozhodnutí o žádosti, kterou původně zamítl, pokud jí chce nově vyhovět a žadatel s tím souhlasí (§ 14p RozPr). Není proto důvodu ponechávat žádosti v zásobníku po vyčerpání⛘prostředků přidělených k výzvě. Správní soudy včetně NSS se však již k otázce běhu lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 14n RozPr vyjádřily. Jejich názor je rovněž legitimní a lze pro něj výkladem najít oporu v zákoně. Domnívám se proto, že změnu této judikatury, která by nutně vedla přes rozšířený senát, nelze očekávat.

II.2 Dohoda

Na základě dohody s povahou veřejnoprávní smlouvy se přiznávají dotace v režimu zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen ÚzmRoz), nebo podle zvláštních právních předpisů dle § 17 RozPr.

Jestliže žadatel nesouhlasí s výsledkem posouzení žádosti o dotaci, bude cesta jeho obrany jiná než v případě dotací poskytovaných na základě rozhodnutí dle § 14 a násl. RozPr. Dříve správní soudy poskytovaly ochranu proti nepřiznání dotace dohodou na základě zásahové žaloby.³⁵ Tuto praxi však nakonec překonal rozšířený senát NSS³⁶, který dospěl k závěru, že spor o uzavření smlouvy je také sporem z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 SpŘ. Pokud se chce žadatel proti nepřiznání dotace bránit, musí nejdříve vyvolat spor z veřejnoprávní smlouvy před správními orgány, a teprve výsledné rozhodnutí lze napadnout žalobou u správního soudu. Pokud se bude žadatel bránit zásahovou žalobou, správní soudy ji odmítnou.³⁷

Jestliže se dotace přiznává uzavřením dohody, nevydává se o tom rozhodnutí, dokud žadatel nevyvolá svým návrhem spor z veřejnoprávní smlouvy. Až o takovém návrhu se rozhoduje. Pokud poskytovatel přesto rozhodl o nepřiznání dotace, případně o změně dohody (např. nevyhověl žádosti o zvýšení dotace), je takové rozhodnutí nicotné.³⁸ S ohledem na tyto závěry je třeba mít za překonanou také judikaturu, která považovala za rozhodnutí, proti němuž se žadatel mohl soudně bránit, např. sdělení o neuzavření smlouvy podle ÚzmRoz.³⁹

Pro úplnost nutno upozornit, že obsah smlouvy o poskytnutí dotace nelze samostatně soudně přezkoumávat či vyslovit neplatnost smlouvy atd.⁴⁰ To ostatně odpovídá tomu, že ani rozhodnutí o přiznání dotace by nemělo být napadnutelné u soudu samo o sobě.

II.3 Zvláštní případy přiznání dotace

Speciální případ procesu přiznávání dotace představuje úprava obsažená v zákoně č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (dále jen SZIFZ). Jde o přidělování dotací ze Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „SZIF“). Ačkoliv se dotace přiznává na základě dohody (§ 11 odst. 3 SZIFZ), fond o jejím nepřiznání rozhoduje, čemuž pak odpovídá procesní postup, který je třeba zvolit na obranu žadatele. Pro negativní rozhodnutí o žádosti lze užívat neformální označení „ukončení administrace žádosti“, jak vyslovil i NSS⁴¹.

Co se týče dotací poskytovaných ze SZIF, řešil NSS v nedávné době několik kauz, které se týkaly povahy rozhodnutí přezkumné komise Ministerstva zemědělství o podnětu k přezkumu dle § 11 odst. 5 SZIFZ, ve znění účinném do 31. 8. 2019 (v aktuálním znění dle odst. 4). Dospěl k závěru, že se jedná pouze o dozorčí prostředek, jehož vyčerpání není podmínkou pro podání žaloby⁴². Opravným prostředkem, který je třeba vyčerpat před podáním žaloby, mohlo být pouze odvolání dle správního řádu⁴³. Z těchto důvodů pak sdělení přezkumné komise, že neshledala důvody k přezkumu, není rozhodnutím přezkoumatelným správními soudy.⁴⁴ Pokud SZIF nepoučil žadatele řádně o možnosti podat odvolání a z podání žadatele, kterým napadá rozhodnutí o ukončení administrace žádosti, není jednoznačně zřejmé, zda se jedná o odvolání či podnět k přezkumu, považuje se takové podání za odvolání, o němž se má rozhodnout v souladu se zákonem.⁴⁵

Po novele SZIFZ, účinné od 1. 9. 2019, která vyloučila možnost podat proti rozhodnutí SZIF o nepřiznání dotace odvolání, musí příjemce podat žalobu ve lhůtě, která počíná běžet již od doručení rozhodnutí o ukončení administrace žádosti.⁴⁶ NSS⁴⁷ zároveň připomněl, že podle již ustálené judikatury správni orgán nemá povinnost poučit účastníka řízení o možnosti podat proti rozhodnutí správní žalobu. Pokud žadatel vyčkává na výsledek přezkumného řízení a nepodá žalobu v dvouměsíční zákonné lhůtě, nemá již možnost, jak se proti výsledku bránit. V této souvislosti neuspěje ani s námitkou, že jej poskytovatel poučil o možnosti podat podnět k přezkumné komisi a tím dosáhnout změny rozhodnutí. Na tuto situaci se nemohou aplikovat závěry o lhůtě k podání žaloby plynoucí z rozsudku NSS z roku 2016⁴⁸, podle kterého nelze po příjemci dotace spravedlivě požadovat, aby podal žalobu, pokud mu byla dána možnost, jak rozhodnutí poskytovatele dotace jinak změnit. Lhůtu pro podání žaloby pak měly soudy odvíjet od doručení rozhodnutí o námitkách, které bylo nicotné. NSS⁴⁹ k tomu pouze konstatoval, že se jeho dřívější rozhodnutí týkalo oznámení o snížení dotace podle § 14e RozPr, nikoliv ukončení administrace žádosti.

Je vhodné doplnit, že závěry rozsudku z roku 2016 skutečně nelze bez dalšího použít také na ukončení administrace žádosti a rozhodnutí přezkumné komise. Přezkumné řízení je ze zákona mimořádným opravným prostředkem a judikatura je dlouhodobě ustálená v tom, že se nejedná o prostředek ochrany, který by měl navrhovatel před podáním žaloby využít. Navíc správní orgány při ukončení administrace žádosti a rozhodování o přezkumu postupují v souladu se zákonem. Rozsudek týkající se § 14e RozPr vycházel z jiných skutkových okolností, kdy poskytovatel dotace v dotačních podmínkách umožňoval příjemci v rozporu s tehdejším zněním zákona využít institutu námitek, a to v době, kdy byla v zákoně zakotvena výluka ze soudního přezkumu, kterou nakonec shledal Ústavní soud⁵⁰⛘v rozporu s ústavním pořádkem. Jednalo se tudíž o zcela specifickou situaci.

Pozornosti nesmí uniknout ani rozhodnutí NSS⁵¹, podle kterého musí žadatel vyčkat konečného výsledku správního řízení a nemůže se žalobou bránit dříve, přestože mezi SZIF a Ministerstvem zemědělství probíhá tzv. ping-pong (opakované zrušení prvostupňového rozhodnutí odvolacím orgánem). Za zmínku stojí také rozsudek NSS⁵², podle kterého u neposkytnutí nárokové dotace ze SZIF nelze užít ve prospěch příjemce/žadatele trestněprávní princip aplikace pozdější úpravy, která je pro žadatele výhodnější. Jakkoliv se oba rozsudky týkají rozhodnutí o žádostech v režimu SZIFZ, jejich závěry lze jistě užít také při přezkumu rozhodnutí o žádostech v režimu rozpočtových pravidel či rozpočtových pravidel územních rozpočtů.

Dotace se poskytují také ze Státního fondu životního prostředí (dále jen „SFŽP“), na nějž se vztahuje úprava obsažená v zákoně č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky. Správní orgány zde rovněž vydávají rozhodnutí označená jako ukončení administrace žádosti. O žádosti však podle uvedeného zákona nerozhoduje SFŽP, ale ministr životního prostředí (§ 1 odst. 5).

Jako další zvláštní případy přiznání dotace je třeba označit i kompenzace za závazky ve veřejné dopravě. Nedávno NSS⁵³ konstatoval⁵⁴, že vyrovnání finančního břemene dle nařízení Rady (EHS) č. 1191/69⁵⁵ mělo charakter účelové dotace poskytnuté z rozpočtu kraje, o níž se rozhodovalo v samostatné působnosti⁵⁶. Podle citovaného nařízení se veřejná služba v dopravě vykonává buď na základě veřejnoprávní smlouvy, nebo na základě rozhodnutí, kterým je uložen závazek veřejné služby a zároveň přiznáno vyrovnávací finanční břemeno. Toto rozhodnutí pak správní soudy rovněž přezkoumávají.⁵⁷

Dalo by se jistě najít ještě mnoho dalších speciálních případů přiznání dotace. Nicméně účelem tohoto článku není podat vyčerpávající výčet takových případů, ale pouze poukázat na to, že se v právní úpravě vyskytují a že je třeba v návaznosti na zvláštnosti každé takové úpravy zvlášť zkoumat, zda se lze bránit proti nepřiznání dotace opravnými prostředky před správními orgány, než bude možné podat žalobu k soudu.

Jakkoliv se nabízí navázat na předchozí část rozsahem přezkumu rozhodnutí o nepřiznání dotace, zaměřím se nejdříve na výzvy k podávání žádostí o dotace. Přezkum aktů, jimiž se rozhoduje o (ne)přiznání dotace, totiž úzce souvisí s obsahem těchto výzev. V procesu čerpání dotace výzva předchází podávání žádostí o dotace, resp. je předpokladem pro podání žádosti. Stanoví kritéria pro přiznávání dotací v rámci této výzvy a další procesní pravidla. Ta pak představují meze pro rozhodování poskytovatele dotace o žádosti.

Výzva k podání žádosti o dotaci není samostatně soudně přezkoumatelná⁵⁸, neboť míří proti blíže neurčenému okruhu adresátů. Jde o dokument dotační politiky státu vyzývající zájemce o dotace, aby předkládali žádosti o dotace. Konkrétní práva a povinnosti při poskytování dotace stanoví až rozhodnutí o přiznání dotace. Nejedná se tedy o žádný individualizovaný úkon veřejné moci. NSS v této souvislosti uvedl, že soudní kontrola veřejné správy není bezbřehá. „Rozhodování o tom, jaké oblasti veřejného zájmu budou podporovány, za jakých podmínek a jakým subjektům (zda soukromým či veřejným, zda podnikatelským či nepodnikatelským atd.) bude možné veřejné prostředky poskytnout, je otázkou politickou a správní soudy nemohou do této činnosti státu zasahovat. Teprve při rozhodování o konkrétních právech a povinnostech konkrétních adresátů o jejich žádosti o poskytnutí dotace je soudní přezkum možný (...).“⁵⁹ Připustil však, že při přezkumu rozhodnutí o nepřiznání dotace lze, avšak pouze ve výjimečných případech, zasáhnout do podmínek obsažených ve výzvě - „např. pokud by dotace nebyla přiznána s odkazem na podmínku, která je neopodstatněná a v demokratickém právním státě skutečně zcela zjevně nepřípustná.“⁶⁰

NSS tudíž připustil tzv. incidenční přezkum výzvy k podávání žádostí o dotace, byť pouze v případě stanovení excesivních podmínek, které by v konkrétním případě vedly k zamítnutí žádosti o dotaci. NSS⁶¹ opakovaně připomíná, že může jít o postup vyhrazený jen nejzávažnějším případům excesivního, diskriminačního či zjevně svévolného nastavení podmínek. Tento rezervovaný přístup podporují konkrétní rozhodnutí správních soudů, na která dále poukážu.

III.1 Incidenční přezkum v konkrétních případech

S ohledem na vytyčené meze soudního přezkumu nemůže neúspěšný žadatel po soudu vyžadovat, aby prováděl test proporcionality k obecným podmínkám dotačních výzev.⁶²

Městský soudu v Praze⁶³ se zabýval rozhodnutím poskytovatele, kterým zastavil řízení o žádosti pro nesplnění podmínky výzvy spočívající v požadavku na členství v Českém olympijském výboru či Českém paralympijském výboru. K zásahu do stanovených podmínek se v duchu zdrženlivosti neuchýlil, ačkoliv měl proti tomuto požadavku jisté výhrady⁶⁴. Mimo jiné vyjádřil pochybnost nad jeho vhodností, „kdy stát, resp. poskytovatel dotace prostřednictvím takto stanoveného pravidla fakticky svěřuje významnou úlohu do rukou od státu, resp. poskytovatele dotace odlišného subjektu (...), jenž si sám stanoví podmínky členství a ocitá se tak na daném skutkovém půdorysu fakticky v roli toho, kdo zprostředkovaně rozhoduje o okruhu oprávněných žadatelů v dané Výzvě.“⛘Konstatoval ale, že pokud by vyslovil nezákonnost tohoto pravidla, překročil by tím mantinely soudního přezkumu dotačních podmínek ve výzvách k podávání žádostí o dotace. I přes naznačené pochybnosti neshledal dotčené pravidlo zjevně neopodstatněné a současně v demokratickém právním státě zcela zjevně nepřípustné. Jakkoliv takové rozhodnutí soudu musí být pro žalobce poněkud frustrující, nelze než považovat ho za správné a v souladu s východisky, která pro incidenční přezkum výzev nastavil NSS.

Tentýž soud v jiném rozhodnutí⁶⁵ opět poukázal na velmi omezený prostor pro přezkum pravidel pro rozdělování dotací, která jsou předem nastavená ve výzvě k podávání žádostí. K zamítnutí žádosti žalobce došlo z důvodu vyčerpání prostředků na projekty zařazené do určité kategorie. K samotné kategorizaci žadatelů ve výzvě pak soud uvedl, že mu „nepřísluší přezkoumávat určení oblastí veřejného zájmu, které budou dotacemi podporovány, specifikaci podmínek, za nichž tomu tak má být, ani vymezení okruhu subjektů, jimž mají být veřejné prostředky poskytnuty – to vše jsou otázky bytostně politické a soudy do této činnosti státu zásadně nemají zasahovat.“ Na základě citovaného rozsudku lze zobecnit, že pokud poskytovatel ve výzvě provedl transparentní kategorizaci akcí, které lze podpořit, a v takto stanovených mezích následně učinil správní uvážení při rozhodování o žádosti, jeho rozhodnutí v soudním přezkumu obstojí.

Obdobně lze dovodit⁶⁶, že vymezí-li poskytovatel ve výzvě okruh oprávněných žadatelů, soud do toho nezasahuje. Může jen posoudit, zda se nejedná o zcela zjevně neopodstatněnou diskriminační podmínku⁶⁷. Poskytovatel může také ve výzvě vymezit požadavek na předložení určitých dokladů, jestliže splnění takové podmínky není objektivně nemožné.⁶⁸ Ani námitka zásahu do práva na samosprávu nemůže být bez dalšího úspěšná, pokud žadatel nepředložil příslušné podklady.⁶⁹

Při posuzování dokumentů, které měl příjemce dle výzvy předložit, však nesmí být poskytovatel příliš formalistický. Správní soudy⁷⁰ se zastaly žadatele, který vyhověl požadavku na doložení podepsaných stanov předložením notářského zápisu o schválení stanov s připojenými podpisy a stanovami, které již podepsané nebyly. Poskytovatel se s tím ale nespokojil, jelikož podpisy nebyly přímo na stanovách, což byl skutečně nepřiměřeně formalistický přístup.⁷¹

V soudním přezkumu⁷² obstála také podmínka včasného finančního vypořádání dotace, kterou žadatel obdržel v předchozím období. Ačkoliv se tento požadavek váže k plnění povinností v souvislosti s poskytnutím dotace na jiný projekt, jde o legitimní požadavek, který může být důvodem pro zamítnutí žádosti o další dotaci. Není nijak iracionální či svévolný. Důsledky spojené s nedodržením podmínek již přiznané dotace nelze zaměňovat s posouzením podmínek pro vyhovění nové žádosti o dotaci. Není tedy rozhodné, zda porušení této povinnosti poskytovatel vytkl žadateli v rámci procesu čerpání přiznané dotace.

III.2 Určitost výzvy

Ačkoliv jsou správní soudy, jak je vidno, při přezkumu dotačních výzev skutečně velmi zdrženlivé a do stanovených podmínek zbytečně nezasahují, i zde trvají na jasnosti a určitosti. NSS⁷³ se zabýval rozhodnutím navazujícím na výzvu, která nevymezila jednoznačně, kdo může být oprávněným žadatelem, resp. dávala prostor pro více možností výkladu. To se pak podle NSS promítlo do rozhodnutí poskytovatele o zastavení řízení o žádosti, které nebylo dostatečně odůvodněné. Z toho lze dovodit, že pokud poskytovatel dotace příslušnou podmínku v rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti dostatečně nevyjasní, resp. přesvědčivě nevysvětlí, proč žadatel podmínku nesplňuje, jeho rozhodnutí v soudním přezkumu neobstojí.

Dále pak lze dovodit, že případná nejasnost pravidel stanovených ve výzvě dává žadateli prostor pro prosazení výkladu v jeho prospěch, neboť rozhodnutí poskytovatele nebude mít dostatečnou oporu pro zastavení řízení o žádosti, případně pro přidělení určitého počtu bodů posuzované žádosti. Nejasnost podmínek výzvy se zpravidla projeví v přezkoumatelnosti rozhodnutí o žádosti. Tak tomu bylo i v případě žadatele, který se domníval, že mu poskytovatel přidělil body v rozporu s podmínkami výzvy, resp. že mu měl přidělit více bodů za jeho projekt loděnice. Výzva stanovila bodové hodnocení v závislosti na vzdálenosti od nejbližšího podobného sportoviště. Poskytovatel (stěžovatelka) bez bližšího vysvětlení přiděloval body podle vzdálenosti vzdušnou čarou, zatímco žadatel se domáhal přidělení bodů podle vzdálenosti, kterou je třeba reálně absolvovat, aby se člověk dostal z jednoho sportoviště ke druhému. NSS⁷⁴ se ztotožnil s Městským soudem v Praze, že „navzdory nedostatečnému vymezení hodnoticího kritéria č. 12 ve výzvě stěžovatelka v napadeném rozhodnutí nijak nevysvětlila, z jakého důvodu operuje s pojmem ‚vzdálenost‘, a nikoliv například dostupnost, a proč vzdálenost měří vzdušnou čarou, a nikoliv jiným způsobem. Rozhodnutí je v tomto směru skutečně nepřezkoumatelné“⁷⁵.

Obě citovaná rozhodnutí NSS naznačují, že nejasnost podmínek výzvy by poskytovatel mohl odstranit v rozhodnutí o žádosti, pokud by své závěry dostatečně zdůvodnil. Domnívám se však, že by se muselo jednat o velmi přesvědčivou argumentaci, pokud by jí měl být zdůvodněn výklad pro žadatele méně příznivý. Stejně tak jako jsou soudy striktně zdrženlivé v zásazích do pravidel stanovených poskytovatelem ve výzvě, jsou však také nekompromisní, pokud jde o požadavek na jednoznačnost a srozumitelnost dotačních podmínek (což lze vztáhnout také na podmínky výzvy k podávání žádostí o dotaci). Zde naopak poskytují ochranu slabší straně dotačního vztahu poměrně ochotně.

III.3 První zásah do politického uvážení

Ačkoliv se soudy k zásahům do podmínek výzvy staví velmi rezervovaně, nakonec se objevilo rozhodnutí⁷⁶, v němž se NSS k takovému odvážnému kroku odhodlal. Zrušil rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti proto, že se opíralo⛘o podmínku, která byla podle soudu stanovená svévolně, neboť s ohledem na deklarovaný cíl zcela postrádala základní racionalitu. Svévolnou iracionalitu pak nelze v demokratickém právním státě připustit.

Dotčená výzva nabízela podporu provozu sportovišť (příspěvek na provozní náklady jako např. energie). Oprávněným subjektem mohl být pouze vlastník sportoviště či ten, který jej měl v nájmu, výpůjčce či pachtu od veřejnoprávního subjektu. Provozovatelé sportovišť, kteří si sportoviště pronajímali od soukromého subjektu, byli tudíž výzvou vyloučení. To však před NSS s ohledem na cíle výzvy a důvody, které podle poskytovatele dotace vedly k vyloučení sportovišť pronajatých od soukromoprávních subjektů, neobstálo. Spornou podmínku shledal jako zcela nepochopitelnou a svévolnou. Konstatoval, že „pro naplňování cíle stanoveného samotnou žalovanou je jí stanovený prostředek v podobě podmínky bodu 6.2. písm. b) výzvy naprosto iracionální a není sto žalovanou deklarovaný cíl naplnit.“^77,78

Citované rozhodnutí může budit obavy, že otevírá pomyslnou Pandořinu skříňku pro bezbřehé napadání dotačních výzev. NSS možná mírně posunul dosavadní chápání závěrů šestého senátu, které připustilo možnost incidenčního přezkumu výzev k podávání žádostí o dotace. Jak je zřejmé se shora odkazovaných rozhodnutí⁷⁹, soudy dosud vycházely z předpokladu, že zásah je přípustný v případě pravidla zjevně neopodstatněného a současně v demokratickém právním státě zcela nepřípustného. První senát šel o trochu dále a vymezil dvě kategorie excesivních podmínek, které mohou vést k vyslovení nezákonnosti rozhodnutí o žádosti. Zjednodušeně jde o kategorie podmínek a) hodnotově (morálně) zjevně nepřípustných či b) naprosto iracionálních a svévolných⁸⁰. Společným jmenovatelem však vždy je, že se jedná o extrémní případy vybočení z jinak široké politické úvahy při nakládání s veřejnými prostředky.

Podle mého názoru se není třeba obávat, že první senát NSS připustil větší míru zásahů soudů do politických úvah, než tomu bylo dosud. Soudy mohou i nadále přistupovat k námitkám mířícím proti pravidlům obsažených ve výzvách stejně jako dříve. V citovaném rozsudku totiž NSS neopomněl vyzdvihnout, že i nadále „platí, že v drtivé většině případů, ve kterých zvolená kritéria či podmínky nejsou buď samy o sobě morálně nepřípustné či s ohledem na dotační cíle naprosto iracionální, tak přísluší výlučně orgánu veřejné moci rozhodnout, za jakých podmínek budou nenárokové dotace poskytovány,“⁸¹ a že orgány veřejné moci mohou „činit politické volby, a to i ty v zásadě dále nezdůvodnitelné, které reflektují určitou politickou preferenci.“⁸² Kromě toho první senát považuje za přijatelné a bezproblémové, aby se stát rozhodl podporovat jen subjekty s určitou vlastnickou strukturou⁸³, nicméně v kontextu cílů a dalších podmínek výzvy shledal v posuzovaném případě tento požadavek jako svévolný. Zdrženlivou tendenci judikatury by tak soudy měly i nadále udržet.

Citované rozhodnutí považuji za hodnotné v tom, že poměrně podrobně vysvětluje, kdy může k zásahu soudu dojít, a uvádí i konkrétní příklady nepřijatelných podmínek.⁸⁴ Není ani tak problematické, jak by se mohlo na první pohled jevit.

V části II. jsem rozebrala, jaké jsou formy rozhodnutí o (ne)přiznání dotace a v návaznosti na to také možnosti obrany proti nim. Nyní se proto zaměřím na konkrétní podmínky soudního přezkumu těchto aktů. Rozsah soudního přezkumu by měl být zásadně stejný bez ohledu na formu aktu, kterou se dotace přiznává, a bez ohledu na proces, který proběhl před správními orgány, než se žadatel dostal k soudu (někdy má žadatel prostředky ochrany i před správními orgány, jindy nikoliv). Ostatně i NSS⁸⁵ již před lety zdůraznil potřebu vykládat zákony v dotačních kauzách jednotně a aplikovat stejné principy rozhodování bez ohledu na to, jakým způsobem se dotace přiznává a podle jakého zákona se poskytuje.

Na tomto místě připomínám, že u nenárokových dotací NSS dovodil toliko přezkum řádné procedury a mezí správního uvážení. Řádný proces „je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě. Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. (…) Součástí přezkoumání je i posouzení, zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním (…).“⁸⁶ Žadatel proto nemůže od správního soudu očekávat víc než případné konstatování, že napadená procedura neproběhla v souladu se stanovenými kritérii, či že rozhodnutí nebylo řádně odůvodněno. Soudy však nemohou nahrazovat uvážení poskytovatele o tom, zda konkrétní žádost měla podporu získat, případně kolik jí měl přesně přidělit bodů. Jednoduše správní soud nemůže svým uvážením nahrazovat konkrétní hodnocení žádosti, resp. projektu, o jehož podporu žalobce žádal. Pokud na dotaci není právní nárok, nemůže mít žadatel ani legitimní očekávání, že dotaci obdrží.⁸⁷

Obdobné stanovisko vyjádřil NSS již opakovaně. Poměrně nedávno připomněl, že „na dotaci v zásadě není právní nárok (§ 14 odst. 1 rozpočtových pravidel). Do doby vydání rozhodnutí o poskytnutí či neposkytnutí dotace je tak dán prostor pro relativně volnou úvahu státu, jaké projekty podpoří a jaké nikoliv. Aplikační praxe poskytovatelů dotace však nesmí být diskriminační, excesivní či svévolná. Řádný proces posouzení poskytnutí dotace je proto určen jednak právními předpisy, jednak vlastními podmínkami v dokumentech správních orgánů, načež je soudní přezkum neposkytnutí dotace omezen na dodržení právě těchto státem předem stanovených kritérií (...).“⁸⁸ Je tudíž na poskytovateli dotace, jaké podmínky pro její přiznání stanoví. Při hodnocení žádosti však musí postupovat férově a dodržovat všechna stanovená pravidla včetně těch, která vyplývají z dotační výzvy.⁸⁹⛘

Co konkrétně si pod obsahem shora citovaných závěrů představit, a jakým způsobem tedy mají správní soudy rozhodnutí o nepřiznání dotace zkoumat, se pokusím demonstrovat na podkladě konkrétních případů.

IV.1 Přezkoumatelnost rozhodnutí

Zásah soudu proti rozhodnutí o nepřiznání dotace přijde nepochybně v případě, kdy poskytovatel svůj postup řádně nezdůvodní. Učinil tak Městský soud v Praze⁹⁰, když se Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy řádně nevypořádalo s připomínkami žadatele vznesenými v průběhu správního řízení, které se týkaly hodnocení jeho projektu. Ačkoliv žalobce namítal, že některé požadavky hodnotící komise jsou v rozporu s podmínkami výzvy, poskytovatel prostřednictvím přezkumné komise odpověděl, že jde o odborný názor hodnotící komise, který nelze přezkoumat. Poskytovatel se pak po zrušení rozhodnutí soudem musel věcí zabývat znovu a na námitky žalobce odpovědět. Jedná se o typickou ukázku toho, kdy je na místě, aby soudy do procesu přidělování dotací skutečně vstoupily.

V jiné kauze také NSS⁹¹ zdůraznil, že rozhodnutí poskytovatele musí obstát samo o sobě a musí v něm být „alespoň stručně uvedeny podklady, zjištěné skutečnosti, jejich hodnocení a úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení důkazů a výkladu právních předpisů, podle kterých rozhodl, a závěry, na základě nichž rozhodnutí vydal. V souladu s požadavky na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů není, pokud je třeba obsah rozhodnutí interpretovat či jinak vyjasňovat pomocí obsahu správního spisu. V posuzované věci není v rozhodnutí stěžovatele uvedeno, z čeho vyplývá jeho závěr, že žádost žalobkyně nesplnila kritéria přijatelnosti a formální náležitosti a z jakých důvodů byla žádost žalobkyně o přezkum shledána nedůvodnou.“

Naopak na stranu poskytovatele dotace se NSS postavil v sérii rozhodnutí⁹², která se týkala zamítavých rozhodnutí o žádostech společností z koncernu Agrofert. Evropská komise upozornila na možný střet zájmů Andreje Babiše, na což reagovalo Ministerstvo průmyslu a obchodu tak, že příslušným žadatelům patřícím do koncernu dotaci nepřiznalo s ohledem na existenci rizika neposkytnutí prostředků z evropských fondů pro celý operační program. Většině žalob však vyhověl Městský soud v Praze, který považoval zdůvodnění negativních rozhodnutí odkazem na audit Evropské komise a jeho prozatímní závěry (Komise k datu zamítnutí žádosti o dotaci ještě nevydala žádné rozhodnutí, které by definitivně vyloučilo proplacení dotací pro společnosti ze skupiny Agrofert) za nedostatečné (případně nezákonné). NSS však označil za přezkoumatelné odůvodnění, podle kterého zde existuje riziko ohrožení státního rozpočtu (neproplacení dotací), a proto poskytovatel v mezích správního uvážení s ohledem na princip prevence žádost o dotaci zamítl. Stejně tak podle NSS vysvětlil, proč se nezabýval otázkou, zda došlo k naplnění zákonné definice střetu zájmů. Kasační soud rovněž uvedl, že „rozhodnutí založené na správním uvážení bude nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud vůbec nevysvětlí úvahy a kritéria při správním uvážení použitá.“⁹³

S ohledem na východiska judikatury, podle kterých má stát poměrně široký prostor pro uvážení, komu a za jakých podmínek dotaci přizná, považuji míru odůvodnění v těchto kauzách za dostatečnou stejně jako NSS.

V další linii judikatury⁹⁴ týkající se Agrofertu již NSS věcně řešil, zda důvody nepřiznání dotace v těchto případech obstojí. Dospěl k závěru, že poskytovatel dotace úvahami popsanými v napadeném rozhodnutí nepřekročil meze správního uvážení, ani je nezneužil. Kritérium prevence a omezení rizik pro státní rozpočet má totiž oporu v platné právní úpravě a nebylo zvoleno svévolně ani excesivně. Zde tedy NSS opět nezapomněl na základní východiska a zdrženlivost zásahů do uvážení poskytovatele dotace. Pokud je rozhodnutí logicky odůvodněno a toto odůvodnění má oporu v platné právní úpravě, nelze do uvážení poskytovatele nijak zasahovat.

IV.2 Zdrženlivost – nelze vyžadovat víc, než plyne ze zákona

Jak vyplynulo již z předchozích řádků tohoto textu, nároky na odůvodnění rozhodnutí nesmí být přehnané. Soud nemůže požadovat, aby poskytovatel své rozhodnutí odůvodnil tak, aby to v konečném důsledku správnímu soudu fakticky umožnilo přezkoumávat konkrétní hodnocení projektů. Nesmí zároveň stanovovat požadavky na odůvodnění rozhodnutí nad rámec zákona. Tyto meze překročil Městský soud v Praze, ale NSS⁹⁵ je následně uvedl zpět na rozumnou míru.

Šlo o velmi specifické skutkové okolnosti, neboť v rámci výzvy mělo dojít k výběru a podpoře pouze jednoho projektu. Právě tyto okolnosti pravděpodobně vedly Městský soud v Praze⁹⁶ k tomu, že shledal rozhodnutí poskytovatele dotace nepřezkoumatelným a uložil mu povinnost porovnat zamítnutou žádost (resp. projekt) žalobce s vítěznou žádostí. To poskytovatel učinil, ale pro městský soud to stále nebylo dost, takže poskytovateli již došla trpělivost a po druhém zrušujícím rozsudku se obrátil na NSS s kasační stížností. Ten mu dal zapravdu. Konstatoval, že i když musí poskytovatel (zde v pozici stěžovatelky) dbát na rovnost zacházení s žadateli, nemá povinnost v odůvodnění o neposkytnutí dotace porovnat žádost neúspěšného žadatele s vítěznou žádostí, pokud si takový postup sám nestanovil ve výzvě k podávání žádostí o dotace. Vyslovil rovněž, že „[s]tanovení způsobu hodnocení žádostí o dotaci (projektů) je opět věcí správního uvážení stěžovatelky. Jeho meze stěžovatelka nijak nepřekračuje, ustaví-li na základě transparentních pravidel hodnotící komisi, která posoudí každý jednotlivý projekt a přidělí mu podle předem stanovených hodnotících kritérií příslušný počet bodů (aniž jsou projekty vzájemně porovnávány). Nelze a priori nic vytknout, rozhodne-li stěžovatelka o žádostech na základě doporučení hodnotící komise. Své rozhodnutí musí v každém případě dostatečně odůvodnit a rozhodnutí musí mít oporu ve správním spise.“⁹⁷

Následně se NSS ztotožnil s poskytovatelem dotace (stěžovatelkou), že požadavky městského soudu na konkrétní odůvodnění jednotlivých hodnotících kritérií a přidělení konkrétního počtu bodů žalobci byly přemrštěné. Městský⛘soud by fakticky přehodnocoval věcné hodnocení projektu, a tedy i konkrétní bodové hodnocení, což mu nepřísluší. Naopak řádně neposoudil, zda poskytovatel v daném případě nevybočil ze své diskreční pravomoci. NSS reprodukoval, co konkrétně uvedl poskytovatel v rozhodnutí o zamítnutí žádosti, a vyhodnotil, že takové odůvodnění bylo dostatečné. Toto rozhodnutí lze tudíž používat jako návod pro správní soudy, neboť velmi zřetelně demonstruje, jak by konkrétně měl soudní přezkum rozhodnutí o nepřiznání dotace vypadat. Zároveň výslovně připomíná, že by měl být zdrženlivý⁹⁸.

IV.3 Nárokové dotace

Na tomto místě je nezbytné upozornit, že shora uvedené závěry se týkají přezkumu rozhodnutí u nenárokových dotací. U dotací, na které má žadatel za splnění zákonných podmínek nárok, se soudy musí věcně zabývat tím, zda žadatel podmínky skutečně nesplnil, pokud poskytovatel jeho žádosti nevyhoví. To vyplývá i z rozsudku rozšířeného senátu⁹⁹, který označil za „plně přezkoumatelné ve správním soudnictví“ rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, na nějž je za splnění zákonem stanovených podmínek nárok.

I v takových případech je však třeba mít na paměti, že je na uvážení státu, komu a za jakých podmínek dotaci poskytne. Příjemce si nemůže neomezeně vybírat, jakým způsobem splní své povinnosti, pokud by zvolený způsob byl v rozporu s podmínkami pro čerpání dotace. Jestliže chce čerpat dotaci, musí zvolit takové řešení, které bude splňovat všechny stanovené povinnosti. Tyto závěry lze dovodit z rozsudku NSS¹⁰⁰, jenž se zabýval případem ekologického zemědělce, kterému se nelíbilo, že nemůže jakýmikoliv dostupnými prostředky zajistit splnění povinnosti učinit vhodná opatření, jimiž sníží riziko škodlivých vlivů na ekologicky obhospodařované pozemky. Zvolené řešení vedlo k porušení jiné jeho povinnosti. Domáhal se pak výkladu, který by jeho jednání aproboval. Tento případ má více rovin a je poněkud komplikovanější. Nicméně pro účely tohoto příspěvku postačí shrnout, že jeho hlavním poselstvím je, že příjemce dotace si musí sám hlídat, aby řádně plnil své povinnosti a nemůže „požadovat, aby obdržel dotaci za podmínek, které si vybral jako nejvýhodnější.“¹⁰¹

Rozhodnutí či dohoda, kterými se přiznává dotace za určitých podmínek, je prvním aktem, se kterým je u většiny dotací spojen nárok na poskytnutí dotace, a zároveň také prvním aktem, který může být předmětem soudního přezkumu. U dotací přiznávaných dohodou však až v návaznosti na rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy. K ochraně proti neuzavření dohody o přiznání dotace totiž slouží, stejně jako v případě sporů týkajících se plnění vzniklých ze smlouvy, vyvolání sporu z veřejnoprávní smlouvy.

U některých zvláštních forem dotací pak existuje speciální režim, a tedy i speciální postup před podáním žaloby. Zásadně však lze dotaci přiznat rozhodnutím nebo dohodou.

Zatím ne úplně vyřešená je otázka možnosti soudního přezkumu pozitivních rozhodnutí o žádosti o nenárokovou dotaci podle rozpočtových pravidel ve znění účinném od 1. 1. 2018. Přípustnost žaloby proti vyhovujícímu rozhodnutí nelze i s ohledem na existující judikaturu zcela vyloučit. Vzhledem k právu státu nastavit i přísné podmínky, za kterých dotaci poskytuje, a k absenci nároku na dotaci, se však využití této možnosti jeví jako zcela nesmyslné. Poskytnout ochranu proti nepřiměřeným či jinak vadným dotačním podmínkám mohou soudy až v návaznosti na příslušná sankční opatření.

Zvláštní kategorii představují výzvy k podávání žádostí o dotace, které nelze u soudu samostatně napadat. Mohou však být předmětem incidenčního přezkumu v řízení o žalobě mířící proti rozhodnutí o žádosti, které se opírá o spornou podmínku zakotvenou ve výzvě. Na tomto poli jsou však správní soudy velmi zdrženlivé, byť se již NSS k prvnímu zásahu do uvážení poskytovatele dotace uchýlil. Stále však platí, že se musí jednat o extrémní případy vybočení z jinak široké politické úvahy. Zdrženlivý přístup lze očekávat i nadále, což vnímám jako správnou cestu.

Velmi rezervovaný postoj zaujímají soudy i při přezkumu konkrétních rozhodnutí týkajících se nepřiznání dotace. U nenárokových dotací mohou zkoumat pouze řádnou proceduru či vybočení z mezí správního uvážení, které si z velké části stanovuje poskytovatel sám. Soud nemůže mít přehnané požadavky na odůvodnění rozhodnutí o nepřiznání dotace, nemůže poskytovateli určovat, aby prováděl porovnání žádosti nebo činil úkony, které neplynou ze zákona. Stejně tak správní soud nemůže zasahovat do konkrétního hodnocení žádostí, resp. projektů, které se uchází o dotaci. Ke zrušení rozhodnutí vede většinou jeho nedostatečné zdůvodnění, případně neurčitost stanovených pravidel.

Ačkoliv u nárokových dotací provádí soudy plný přezkum negativních rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dotace, stále respektují, že stát si může relativně volně nastavit podmínky, za kterých dotaci poskytne.

Lze shrnout, že v první fázi procesu čerpání dotace se napříč judikaturou line jednoznačná tendence nezasahovat do vůle státu, komu a za jakých podmínek je ochoten poskytnout dotaci.