Aktivní procesní legitimaci ve správním soudnictví v případě žaloby proti rozhodnutí upravuje § 65 SŘS. Podle jeho odst. 1 se může žalobou domáhat zrušení rozhodnutí (popřípadě vyslovení jeho nicotnosti) ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Aktivní procesní legitimaci zakládá rovněž odst. 2, podle něhož žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Podání žaloby podle § 65 odst. 2 SŘS naráželo oproti odst. 1 na dvě úskalí. Prvním z nich byla podmínka účastenství ve správním řízení, v rámci něhož bylo rozhodnutí vydáno. Druhým pak skutečnost, že žalobce mohl namítat pouze zkrácení na svých procesních právech.

U výkladu § 65 odst. 1 SŘS již dávno judikatura dovodila, že zde neexistuje podmínka účastenství ve správním řízení jako podmínka aktivní procesní legitimace. Ve známém případu nejmenování justičního čekatele soudcem² NSS rovněž konstatoval, že „vlastní návrh na jmenování justičního čekatele soudcem je mimo vlastní dispoziční sféru navrhovaného, návrh předkládá ministr spravedlnosti nejprve k projednání vládě a po projednání návrhu je návrh předkládán prezidentu republiky.“ Jinak řečeno, v tomto případě žalobce nebyl účastníkem správního řízení, a přesto byl aktivně legitimován k podání žaloby. Naopak u žaloby podle § 65 odst. 2 SŘS se účastenství ve správním řízení vyžaduje.

Jak uvedl ke vztahu mezi § 65 odst. 1 a 2 SŘS rozšířený senát³, „(r)ozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavců spočívá tedy především v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý zákonem chráněný zájem (např. na ochraně přírody a krajiny).“

V právní nauce se tato skupina žalobců často označovala tradičním pojmem „zájemníci“, jelikož „takové osoby v řízení před správním orgánem nemohou být dotčeny ve sféře svého hmotněprávního postavení.“⁴ Šlo tedy o osoby, které „mají určitý zájem na výsledku řízení (zpravidla daný jejich zájmem o věci veřejné, tj. i o dodržování práv a povinností jiných), avšak nelze najít žádné právo či povinnost v řízení dotčené, jež by svědčilo jim osobně“.⁵

Ještě do roku 2014 byly spolky ve své aktivní žalobní legitimaci odkázány na § 65 odst. 2 SŘS. Podle této starší rozhodovací praxe musel být takový spolek účastníkem správního řízení, a zároveň v soudním řízení mohl napadat jen porušení procesních práv, mající vliv na zákonnost rozhodnutí.⁶

Naopak aktivní procesní legitimaci v případě napadení opatření obecné povahy upravuje § 101a SŘS obdobně jako § 65 odst. 1 SŘS․ Zákonodárce tedy aktivní procesní legitimaci nenavázal na předchozí účast ve správním řízení ani na žalující subjekt neuvalil omezení ve formě námitek pouze procesního charakteru. Z dřívější rozhodovací činnosti NSS však i přesto vyplýval závěr, že spolky nejsou nadány aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu, přičemž tento názor NSS potvrdil usnesením rozšířeného senátu.⁷ Podle něj jsou k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy-územního plánu aktivně legitimováni nositelé věcných práv k dotčeným nemovitým věcem nacházejícím se na území regulovaném oním územním plánem, případně k nemovitostem sousedícím s regulovaným územím či situovaným v jeho blízkosti. V jiném usnesení rozšířeného senátu NSS dovodil, že v § 101a SŘS chybí úprava korespondující s § 65 odst. 2 SŘS, a proto se „zájemníci“ nemohou bránit žalobou na zrušení opatření obecné povahy.⁸

Dále se judikatura musela vypořádat s tím, zda aktivní procesní legitimaci nelze dovodit z mnohostranné mezinárodní Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, jejíž překlad do českého jazyka byl uveřejněn pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhurská úmluva“). Aarhuská úmluva se stala součástí komunitárního práva v režimu tzv. smíšených smluv, a to rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. února 2005. Dle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy „každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním⛘nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“.

Ústavní soud v nultých letech konstatoval, že ačkoliv nemá Aarhurská úmluva jako celek přímý účinek, je nutné ji použít jako interpretační pramen i při výkladu vnitrostátního práva v souladu s jejím zněním.⁹ V již zmíněném usnesení rozšířeného senátu č. j. 3 Ao 2/2007-42 NSS shledal, že v otázce aplikační přednosti Aarhuské úmluvy před vnitrostátním zákonem je nezbytné zkoumat podmínku přímé aplikovatelnosti jednotlivých ustanovení smlouvy s tím, že z nich nelze dovodit aktivní legitimaci spolků (občanských sdružení) k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Následně NSS doplnil svou judikaturní činnost v této otázce o rozsudek¹⁰, ve kterém se vyjádřil tak, že spolky, jejichž účelem je ochrana životního prostředí, je třeba v těchto případech považovat za tzv. „dotčenou veřejnost“, které nelze přiznat aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení, byť i části, územního plánu.¹¹ Dřívější judikatura tedy i přes existenci Aarhurské úmluvy přiznávala hmotná práva vztahující se k životnímu prostředí jen fyzickým osobám.

Zjednodušeně řečeno, jak uvedl nedávno NSS¹², protože ekologické spolky provádějí činnost, která je ve veřejném zájmu a přesahuje kolektivní zájmy členů spolku. Jejich činnost lze označit za demokratizační prvek, neboť vytváří přídatný systém kontroly činnosti veřejné správy jako celku, který určitým způsobem stojí v protikladu vůči zájmům soukromých osob, jejichž cíle mohou být se zájmy na příznivém životním prostředí v rozporu. Z Aarhuské úmluvy nadto implicitně vyplývá, že účast dotčené veřejnosti na „veřejné diskuzi“ ve věcech ochrany životního prostředí je třeba i z toho důvodu, že zájem na ochraně životního prostředí by v mnoha případech neměl kdo hájit.¹³ Ekologické spolky tak kromě prosazování zájmů svých členů plní funkci „advokáta“ přírody, resp. životního prostředí.¹⁴

Uvedenou ustálenou judikaturu, která spolky vylučovala z podání žaloby na zrušení opatření obecné povahy, a zároveň omezovala v aktivní procesní legitimaci při podání žaloby proti rozhodnutí pouze na postup podle § 65 odst. 2 SŘS, změnil až nález Ústavního soudu z 30. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 59/14. Pod vlivem výše uvedeného nálezu a pozdější judikatury NSS je dnes na spolky pohlíženo jako na rovnocenné subjekty práva bránící společné zájmy občanů. Záměr související s životním prostředím tak může, vyjma osob fyzických, zasáhnout i do právní sféry právnických osob a dotknout se tak jejich subjektivních práv (kromě vlastnických práv zejména práva na příznivé životní prostředí).

Pro ÚS v nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 bylo důležitým důvodem rovněž to, že „nelze upírat právo na společnou účast při rozhodování o jejich životním prostředí jen proto, že založili právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé účasti na ochraně přírody a krajiny“.

V nálezu se ÚS zabýval ústavní stížností spolku Sdružení pro ochranu krajiny, který postupem podle § 101a odst. 1 SŘS napadal opatření obecné povahy – územní plán obce Petkovy. Krajský soud a následně NSS totiž vyloučily, že by tomuto spolku náležela aktivní procesní legitimace, ať už pohledem vnitrostátního práva, nebo pohledem Aarhurské úmluvy. Ústavní soud však takový výklad popřel. Ve svém odůvodnění zejména upozornil na to, že nelze relevantně jednat bez přihlédnutí k Aarhurské úmluvě jako interpretačnímu pravidlu.¹⁵ Je-li tedy možné interpretovat vnitrostátní normy vícero možnými způsoby, má přednost ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy. Přestože nejsou splněny podmínky přímého účinku, mají orgány členských států (soudy pochopitelně nevyjímaje) povinnost souladného výkladu, tj. povinnost vykládat vlastní právní úpravu v souladu s mezinárodněprávním závazkem Evropského společenství.

ÚS zároveň připomněl, že z hlediska aktivní procesní legitimace v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy je stěžejní naplnění požadavků podle § 101a odst. 1 SŘS. V jejich světle neobstojí kategoricky vyznívající teze obsažené v usnesení rozšířeného senátu, č. j. 3 Ao 2/2007-42, podle nichž občanská sdružení nejsou aktivně procesně legitimována k návrhu na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu.¹⁶

ÚS tedy tímto nálezem rozšířil možnost aktivní procesní legitimace spolků, zároveň však uznal, že není bez hranic. Vymezil, případně upřesnil, proto následující kritéria a limity:

ÚS zároveň upozornil na to, že zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 SŘS. Zásadní poselství tohoto nálezu spočívá v tom, že fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem je podle stanov ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku.

Změnu v přístupu k aktivní procesní legitimaci ekologických spolků v soudním řízení správním započal ÚS ve vztahu k řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. NSS nový přístup rozšířil ve své judikatuře i na další typy řízení. Nejprve vztáhl závěry ÚS týkající se procesně i hmotněprávní legitimace spolků na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu¹⁸, nedávno uznal rovněž možnost spolku napadnout veřejnoprávní smlouvu.¹⁹ Zároveň uznal žalobní legitimaci spolků v hmotněprávní rovině i v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu.²⁰

Naopak v jednom ze svých rozsudků²¹ NSS konstatoval, že ekologickým spolkům nepřísluší účast v přestupkových řízeních s jinými subjekty. Správní trestání je charakteristické právě tím, že v něm na jedné straně stojí obviněný subjekt a na druhé straně správní orgán rozhodující o vině a trestu. K přistupování dalších subjektů a přiznávání jim v takovém řízení práv, s nimiž příslušná procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba proto přistupovat nanejvýš zdrženlivě.²²

V další části článku se proto autorka zaměřila na jednotlivé požadavky aktivní procesní legitimace podle výše uvedeného nálezu ve světle judikatury následující či reflektující výše uvedený nález.

Konstantní judikatura NSS nevyžaduje, aby již ve fázi ověřování existence aktivní procesní legitimace bylo dotčení na subjektivních právech zjevné. Naopak, k odmítnutí návrhu podle § 46 SŘS by měl soud přistoupit pouze tehdy, když je nedostatek aktivní procesní legitimace zjevný. Jak uvedl rozšířený senát NSS²³, splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude dáno, „bude-li stěžovatel logicky a konsekventně tvrdit možnost dotčení jeho subjektivních práv. Aktivní procesní legitimace je proto dána hrozbou (pravděpodobností, možností) realizace plánem vytčeného cíle, jehož důsledky dopadají do práv navrhovatele. Z pohledu zkoumaného potenciálního zásahu do práv dotčených subjektů není rozhodné, zda k takovému cíli (v projednávané věci k zamýšlené stavbě) v budoucnu skutečně dojde, či nikoliv. Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení.“ Skutečné dotčeni práv tak není podmínkou aktivní legitimace, postačuje, aby žalobce plausibilně takové dotčení namítal.

Absence tvrzení o splnění podmínek aktivní procesní legitimace (tj. absence tvrzení o věcném a místním vztahu spolku k předmětu řízení) je přitom odstranitelným nedostatkem podmínky řízení.²⁴ Zjistí-li soud tento nedostatek, je namístě žalobce vyzvat k jeho odstranění postupem podle § 37 odst. 5 SŘS a vyzvat jej k doplnění tvrzení. Až v případě, že nebude na výzvu soudu takové tvrzení doplněno, je možné žalobu odmítnout, a to buď podle § 37 odst. 5 věty druhé SŘS v případě, že žalobce na takovou výzvu nebude vůbec reagovat, nebo podle § 46 odst. 1 písm. c) SŘS pro zjevný nedostatek aktivní procesní legitimace. Veškerá zákonná omezení přístupu k soudu je tudíž třeba vykládat spíše restriktivně.²⁵

Dotčení hmotných práv spolku bylo dříve ve svém jádru odvozeno od dotčení hmotných práv jeho členů, nicméně toto původní východisko změnilo s jeho vztažením na spolek jako na entitu odlišnou od jeho členů částečně význam. Přímé dotčení spolku na hmotných právech tedy není nezbytné vykládat tak, že se negativní změna na životním prostředí musí přímo projevit v právní sféře jeho členů (například dotčením vlastnických práv). To vyplývá přímo ze skutečnosti, že za dotčený se považuje i spolek, který má v dané lokalitě sídlo (jeho členové v daném místě nemusí žít), či spolek, který v lokalitě vykonává odborné aktivity. Vyloučena není ani aktivní legitimace spolků s celostátní působností.²⁶ Civilistický přístup k problematice dotčení hmotných práv spolku výlučně skrze dotčení práv věcných ostatně odmítl výslovně i ÚS.²⁷ Je tedy zřejmé, že ekologické spolky mohou hájit svá hmotná práva i tehdy, když by nebyli samostatně aktivně legitimováni jeho členové z důvodu, že jejich hmotná práva nebyla přímo dotčena.²⁸ Jak bylo uvedeno, vždy je třeba zkoumat, zda má tvrzený zásah důsledky pro dosahování cílů, na něž se spolek zaměřuje. U ekologických spolků to znamená (alespoň nepřímý) vztah k ochraně přírody a krajiny.²⁹

1. Místní vztah mezi zásahem správního orgánu a činností spolku

Judikatura mnohokrát konstatovala existenci místní roviny vztahu v případech, kdy spolek aktivně působil v místě,⛘které bylo regulováno správním orgánem.³⁰ Tak například NSS dovodil místní vztah mezi spolkem Malínské aleje, z. s. a územním plánem obce Nový Malín³¹ či mezi spolkem Ústecké šrouby, z. s. nesouhlasícím s výstavbou nového obchodního centra v Ústí nad Labem.³²

V rozsudku z 16. 11. 2016, č. j. 1 As 182/2016-28, NSS připustil, že spolek založený za účelem ochrany přírody a krajiny by mohl být aktivně legitimován i tehdy, pokud obvykle působí na jiném místě, než je objekt, jehož ochrany se domáhá. Taková situace by typicky mohla nastat, pokud by se správní řízení týkalo objektu s určitým stupněm celostátní ochrany (např. národního parku)³³ nebo s dopady na území celé České republiky (např. elektrárna)³⁴, případně s celostátním či nadnárodním významem.³⁵ Takový význam přiřadil NSS rovněž vybudování lanové dráhy a rozšíření stávajících sjezdovek na hoře Praděd v Jeseníkách.³⁶ NSS tak připustil rovněž aktivní procesní legitimaci spolku Klimatická žaloba ČR, z. s., který brojil proti nepřijetí potřebných opatření ze strany státu na ochranu klimatu.³⁷

Naopak aktivní procesní legitimaci soudy nepřiznaly spolku z Klecan u Prahy, který se bránil proti udělení výjimky pro vybudování ČOV v obci Borová Lada.³⁸ NSS se ztotožnil s tím, že spolek nevyvíjel dostatečnou činnost na ochranu životního prostředí a nijak neprokázal takový význam lokality, do níž měla být umístěna ČOV, který by spolek opravňoval k podání žaloby. NSS zde zdůraznil, že soudy si o aktivní procesní legitimaci tvoří vlastní úsudek nezávislý na úsudku správního orgánu v předcházejícím správním řízení.

Existuje tenká hranice mezi výkonem činnosti spolku na ochranu přírody a odmítnutím žaloby z důvodu nemožnosti žalovat za jiné, tzv. aktio popularis. Krajský soud v Plzni v nedávném rozsudku³⁹ sice připustil aktivní procesní legitimaci spolku Medvěd, který brojil proti kolaudačnímu rozhodnutí vybudování kanalizace v obci Předslav, nicméně neshledal, že by došlo k porušení práv spolku či jeho členů, a upozornil na to, že spolek není strážce zákonnosti a nemůže užívat žaloby podané u správního soudu jako obecného prostředku k nápravě možných nezákonností kolaudačního rozhodnutí ve veřejném zájmu.

Za zmínku rovněž stojí rozsudek NSS,⁴⁰ ve kterém se žalobce s názvem Dobře zapsaný spolek, domáhal zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví v době koronavirové krize, s tím, že nošením respirátorů, resp. ústenek, dochází následně k nepřiměřenému zatěžování životního prostředí. NSS uvedl, že „argumentace navrhovatele, že by právě v souvislosti s tímto „příspěvkem“ napadeného opatření ke znečištění životního prostředí či ke klimatické změně došlo k jakkoli měřitelnému či dostatečně významnému zásahu do práva navrhovatele na příznivé životní prostředí či dokonce k ohrožení jeho života a zdraví, vyznívá absurdně.“

Žalobu podle § 65 odst. 1 SŘS či podle § 101a SŘS může podat jak spolek, který existoval v průběhu správního řízení či se ho dokonce účastnil, tak spolek, který vznikl až po vydání správního rozhodnutí či opatření obecné povahy.⁴¹ Podle judikatury NSS⁴² „připuštění aktivní legitimace později vzniklých spolků či pozdějších nabyvatelů dotčených nemovitých věcí přitom není spojen s diskriminací subjektů, které se procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy aktivně účastnily … Procesní aktivita v době přijetí opatření obecné povahy aktivní subjekty zvýhodňuje v tom, že mohou účinně napadat opatření obecné povahy i z hlediska neproporcionálního zásahu do jejich právní sféry, což je námitka, kterou stěžovatel, vzniklý až po vydání napadeného opatření obecné povahy, stejně jako osoby, které žádné námitky proti návrhu opatření obecné povahy v procesu jeho přijetí nevznesly, reálně nedisponuje. Vedle toho je stěžovatel významně omezen i v rozsahu, v němž může úspěšně uplatňovat nedostatečnost odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, neboť neuplatnil-li jím vytýkané vady v procesu přijetí opatření obecné povahy on ani nikdo jiný, nelze zpravidla odpůrci vyčítat, jestliže danou problematiku v odůvodnění pojednal podle okolností jen stručně, poměrně obecně či dokonce jen implicitně. Tato diference v zacházení mezi kategoriemi aktivních a neaktivních navrhovatelů přitom spravedlivě vyvažuje jejich odlišnou výchozí pozici a představuje dostačující motivaci pro včasné uplatňování procesních práv v co nejranější fázi přijímání opatření obecné povahy. Není proto důvodu bránit přístupu k soudní ochraně později vzniklému spolku i ve vztahu k namítané nezákonnosti opatření obecné povahy či závažným vadám v procesu jeho přijetí.“

2. Subjekty, které nebyly založeny s cílem ochrany přírody

Již ÚS ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 připustil, že právo spolku účinně napadnout opatření obecné povahy nemusí náležet jen spolkům ekologickým. Výslovně uvedl, že „v některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ‚ekologický‘ spolek. Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku⛘aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. … 27. Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 SŘS.“

NSS už ve své judikatuře připustil, že aktivní procesní legitimaci (v projednávané věci k napadnutí opatření obecné povahy) může mít rovněž spolek, který zastupuje zaměstnance (tedy odbory), pokud se opatření obecné povahy dotýká zaměstnanců.⁴³

Obdobně přistoupil NSS k obcím, když uvedl⁴⁴, že obce jsou v rámci samostatné působnosti oprávněny hájit práva své komunity a potřeby občanů nelze od práva na samosprávu striktně oddělovat; jde o spojené nádoby, které se do značné míry vzájemně ovlivňují.⁴⁵ NSS tak shledal aktivní procesní legitimaci obce, která se domáhala zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu sousední obce, na jejímž území měla vzniknout komerční zóna, z důvodu možného ovlivnění kvality života v obci a jejího dalšího rozvoje.⁴⁶ Stejně tak aktivní procesní legitimaci připustil i v případě obce, která se bránila omezení vstupu do obory, jež (ačkoliv se obora nenacházela na území regulovaném obcí), má v důsledku pohybu osob jinými cestami dopad také na její občany a území jí regulované.⁴⁷

Jak NSS konstatoval v jednom z rozsudků,⁴⁸ je zároveň třeba posoudit, zda spolek neuplatňuje svá práva šikanózně, s cílem jejich zneužívání, „neboť si lze v krajních případech představit i postupy spočívající v zneužívání procesních práv cestou vytvoření spolků založených na šikanózním uplatňování neexistujících či uměle dovozovaných práv, což bude nepochybně nejčastější jev právě v případě spolků zakládaných ad hoc až v průběhu procesu vedoucího k přijetí sporného opatření obecné povahy či povolení sporného záměru, nebo dokonce ex post jen pro účely podání žaloby či jiného návrhu k soudu. Nelze však a priori každý ad hoc vzniklý spolek ze soudní ochrany vyřadit, zejména když dostatečné časové a místní sepětí s předmětem regulace lze vysledovat u jeho členů, kteří by pouze na základě volby právem připuštěné cesty společného výkonu práv prostřednictvím právnické osoby neměli o soudní ochranu své právní sféry přijít.“

Autorka však nezaznamenala jediný rozsudek NSS, který by aktivní procesní legitimaci spolku nepřipustil právě z tohoto důvodu.⁴⁹

Podmínkou podání žaloby proti rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS stále zůstává rovněž nutnost vyčerpat řádné opravné prostředky, připouští-li je zákon. Jak uvádí odborná literatura⁵⁰, „logicky může nastat situace, kdy žádný z účastníků neuplatní opravný prostředek v podobě odvolání, takže se řízení před správními orgány ani nedostane do druhého stupně. Ani v takovém případě není vyloučeno podání žaloby dotčeného neúčastníka podle § 65 odst. 1 SŘS proti vydanému rozhodnutí. Taková žaloba musí směřovat proti rozhodnutí prvostupňovému. Přestože je v tomto případě podání opravného prostředku proti rozhodnutí umožněno, nesvědčí tato možnost osobě, která není účastníkem řízení. Perspektivou podmínek aktivní legitimace k podání žaloby se tak nejedná o situaci, kdy k ochraně práv žalobce zvláštní zákon vyčerpání opravných prostředků připouští. Jinými slovy, podmínka vyčerpání opravných prostředků se vztahuje pouze na případy, kdy je možné nějaké opravné prostředky žalobcem vyčerpat. V opačném případě může být výjimečně projednatelná i žaloba proti pravomocnému rozhodnutí prvostupňového správního orgánu.“

Zákonodárce se rozhodl zákonem č. 225/2017 Sb., účinným od 1. 1. 2018, který novelizoval mimo jiné § 70 odst. 3 OchPřKr, z velké části vyloučit spolky ze správních řízení, zejména s cílem zrychlit a zefektivnit řízení a zabránit obstrukcím ze strany ekologických spolků. Fakticky jediným významným typem řízení, v němž podle nové úpravy má veřejnost možnost participovat na rozhodnutí orgánu veřejné moci, je pouze proces posuzování vlivu na životní prostředí podle zákona o EIA.

Tato úprava byla následně napadena ústavní stížností a před ÚS obstála v plenárním nálezu z 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, č. 124/2021 Sb., v těsném poměru 8:7. ÚS zdůraznil, že práva na životní prostředí se může člověk domáhat podle čl. 41 Listiny pouze v mezích zákonů. Podrobil napadenou úpravu testem racionality a dospěl k závěru, že není protiústavní ani v rozporu s Aarhurskou úmluvou. Současná judikatura podle většiny soudců Ústavního soudu nezaručuje ekologickým spolkům automaticky účast ve správních řízeních.⁵² V odlišném stanovisku přehlasovaných sedmi soudců tito soudci dospěli k závěru, že napadené omezení účasti ekologických spolků ve správním řízení nenaplňuje čtvrtý bod testu racionality, neboť nesměřuje racionálně k naplnění účelu, k němuž bylo toto opatření přijato, čímž dochází k zásahu do čl. 35 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Dojde totiž k přesunu řešení námitek ekologických spolků⛘až do soudního řízení.⁵³ V řadě případů proto může dojít k prodloužení, nikoli zkrácení příslušných řízení. Navíc přijatá úprava vede k tomu, že jsou uplatňovány námitky a argumenty ekologických spolků až před správními soudy jako nova. Tím je narušovaná koncepce správního soudnictví, což následně vede k zásahu do dělby moci a k porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy.

ÚS však v plenárním nálezu současně potvrdil, že pokud se spolky cítí být na svých právech zkráceny, mohou žalovat dle § 65 odst. 1 SŘS.⁵⁴ Na plenární nález pak navázala judikatura NSS, která připustila aktivní žalobní legitimaci spolku, jenž nebyl účastníkem správního řízení.⁵⁵

V současnosti každý krajský soud musí žalobu podanou ekologickým spolkem hodnotit pohledem nálezu ÚS sp. zn. I. ÚS 59/14 a na něj navazující judikatury. Rovněž po novelizaci § 70 OchPřKr judikatura připouští podání žaloby ekologického spolku podle § 65 odst. 1 SŘS, a dochází tak tedy k tomu, co avizovali disentující soudci u plenárního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17, tedy k přesunu námitek, jež by mohly být vypořádány ve správním řízení, do řízení soudního.

Pro splnění aktivní procesní legitimace spolků musí být splněny podmínky plauzibilního tvrzení o dotčení jeho práv a spolek musí rovněž doložit místní a věcný vztah k projednávané věci. Zároveň se nesmí jednat o šikanózní návrh. Judikatura rovněž připustila aktivní procesní legitimaci u spolků založených za jiným účelem než je ochrana přírody, např. u žaloby odborů či obcí. Zatím se jednalo o subjekty, které svou činností naplňují určité ústavní právo, ať už právo na příznivé životní prostředí či právo na samosprávu. Hlavním poselstvím ve vztahu k ekologickým spolkům zůstává, že je třeba na spolky nahlížet jako na rovnocenné subjekty práva bránící společné zájmy občanů, kterým nelze upírat právo na společnou účast při rozhodování o jejich životním prostředí jen proto, že založili právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé účasti na ochraně přírody a krajiny. Ostatně důraz na aktivní legitimaci spolku oproti jednotlivcům kladl v nedávném rozhodnutí o klimatické žalobě i ESLP.⁵⁶

Zároveň nelze přehlížet, že úprava řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu sice počítá s aktivní legitimací osob, které nebyly účastníky správního řízení, ovšem tuto výjimečnou situaci nereflektuje dostatečným způsobem zbývající úprava řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Například není jasně upraveno, v jaké lhůtě mohou ekologické spolky z pozice neúčastníků správního řízení žalobu podat. Počítání lhůty pro podání žaloby se totiž podle § 72 odst. 1 SŘS odvíjí od oznámení rozhodnutí žalobci „doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.“ Např. v nedávném rozsudku krajský soud dvouměsíční lhůtu pro podání žaloby počítal ode dne, kdy bylo spolku ze strany žalovaného doručeno napadené kolaudační rozhodnutí.⁵⁷ K doručení tohoto rozhodnutí došlo cca sedm týdnů po vydání napadeného rozhodnutí, tedy v nijak dlouhé době. Pravděpodobně bude přesto v zájmu zachování právní jistoty v budoucnu nutné stanovit i určitou objektivní lhůtu.

Judikatorní vývoj spíše směřuje k rozšiřování aktivní procesní legitimace. U ekologických spolků je soudní praxe vcelku vstřícná⁵⁸, u neekologických spolků bude jejich aktivní procesní legitimace posuzována podle konkrétní situace. Stále zde bude existovat požadavek § 65 odst. 1 SŘS, tedy nutnost tvrdit dotčení na svých právech v předcházejícím řízení, autorka se proto nedomnívá, že by tímto rozšířením došlo k zahlcení správních soudů a k nárůstu meritorního rozhodování žalob proti správnímu rozhodnutí. Zásadní bude také zvážení, zda se nejedná o šikanózní návrh.⛘