V době propojených nadnárodních finančních trhů a globálního rozvoje mezinárodního obchodu získává problematika přeshraničních insolvenčních řízení zásadní význam. O to více to platí pro finanční instituce, jejichž činnost je zpravidla regulována zvláštními právními režimy a jejichž případný úpadek² má potenciál rychle přerůst z lokálního problému v otázku evropského či dokonce globálního dosahu. Efektivní řešení takových situací proto vyžaduje jasně nastavený právní rámec, schopný fungovat napříč jurisdikcemi a zajistit koordinovaný postup zúčastněných orgánů.

Tento příspěvek se zaměřuje na právní rámec úpadku finančních institucí z hlediska mezinárodního práva soukromého, se zvláštním důrazem na transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES ze dne 4. 4. 2001 o reorganizačních opatřeních a likvidaci úvěrových institucí (dále pouze „Směrnice“) do českého právního řádu prostřednictvím § 112 až 114 zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZMPS“). V jeho rámci se otevírá několik klíčových otázek: Jakým způsobem česká úprava implementuje unijní pravidla a kde se od nich může v praxi odchylovat? Do jaké míry jsou ustanovení zákona o mezinárodním právu soukromém schopna řešit střet více národních právních režimů při úpadku jedné instituce? A jakou úlohu hraje eurokonformní výklad při odstraňování rozdílů v terminologii či v rozsahu působnosti jednotlivých norem?

Cílem článku je tedy nejen popsat formální podobu právní úpravy, ale i zhodnotit její aplikační limity, upozornit na možné interpretační spory a poukázat na význam judikatury Soudního dvora Evropské unie pro jednotný výklad. Analýza bude vycházet jak z teoretických východisek, tak z mých praktických zkušeností s přeshraničními insolvenčními řízeními, včetně situací, kdy dochází k souběžným řízením v České republice a jiném členském státě.

1. Nařízení (EU) 2015/848 o insolvenčním řízení

Základní právní rámec unijní úpravy přeshraničních insolvenčních řízení představuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/848 ze dne 20. 5. 2015 o insolvenčním řízení (dále pouze „Nařízení“), které od 26. 6. 2017 nahradilo původní nařízení Rady (ES) č. 1346/2000. Cílem této právní úpravy je zajistit řádné fungování vnitřního trhu odstraněním překážek způsobených roztříštěností právní úpravy v oblasti přeshraničních insolvenčních řízení. Nařízení tak stanoví pravidla pro určení mezinárodní příslušnosti soudů, uznávání a výkon rozhodnutí, rozhodné právo a spolupráci mezi soudy a správci v insolvenčním řízení.³

Nařízení vychází z konceptu „hlavního insolvenčního řízení“, jež se zahajuje ve státě, kde má dlužník centrum svých hlavních zájmů (tzv. COMI – centre of main interests).^{4, 5} Tímto způsobem se stanoví mezinárodní příslušnost soudů členských⛘států, což představuje unifikované pravidlo pro určení jurisdikce. Současně Nařízení stanoví právní režim pro určení rozhodného práva pro klíčové otázky insolvenčního řízení⁶ a zakotvuje mechanismus automatického uznávání rozhodnutí vydaných v jiném členském státě bez potřeby zvláštního vykonávacího řízení (exequatur).⁷

Osobní působnost Nařízení je koncipována široce. Vztahuje se jak na řízení vůči právnickým osobám, podnikatelům, tak i spotřebitelům, za předpokladu, že řízení splňuje kritéria kolektivního řízení podle vnitrostátního práva.⁸ Typickým znakem je přitom buď úplné, či částečné zbavení dlužníka dispozičního oprávnění k majetku a ustanovení insolvenčního správce, nebo existence režimu soudního dohledu nad majetkem dlužníka․

Z působnosti Nařízení jsou však záměrně vyňaty určité typy subjektů, které vzhledem ke své povaze podléhají zvláštní regulaci. Konkrétně bod 19 preambule Nařízení výslovně stanovuje, že insolvenční řízení týkající se pojišťoven, úvěrových institucí, investičních podniků, subjektů kolektivního investování a dalších entit spadajících pod Směrnici jsou vyloučena z jeho působnosti.⁹

Ustanovení čl. 1 odst. 2 písm. b) Nařízení potom řečenou výjimku potvrzuje a doplňuje. Dle zmíněného ustanovení se Nařízení nevztahuje na insolvenční řízení¹⁰ týkající se úvěrových institucí. Řečené vyloučení navazuje na předchozí odstavec téhož článku, který výslovně stanoví, že Nařízení se vztahuje pouze na veřejná kolektivní řízení, jejichž cílem je reorganizace, záchrana nebo likvidace dlužníka. Řečená výjimka reflektuje specifickou povahu bankovního a finančního sektoru, jenž podléhá zvláštní regulatorní úpravě unijního práva. Vyloučení úvěrových institucí z působnosti Nařízení tak představuje systematický projev respektu k potřebě odlišného přístupu k řešení finanční stability v rámci tohoto odvětví.

Nařízení tak prostřednictvím pozitivního i negativního vymezení jasně určuje rozsah své věcné a osobní působnosti. Úpadková řízení ohledně úvěrových institucí, pojišťoven, investičních podniků a dalších finančních entit jsou z působnosti Nařízení výslovně vyňata a řídí se zvláštními předpisy evropského práva.

2. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES o reorganizaci a likvidaci úvěrových institucí

Problematika úpadku úvěrových institucí je v unijním právu podrobně upravena ve Směrnici. Tento sekundární pramen práva Evropské unie představuje samostatný a vůči obecnému insolvenčnímu režimu Nařízení autonomní rámec, který byl vytvořen s cílem zajistit finanční stabilitu a ochranu vkladatelů v bankovním sektoru.¹¹ Směrnice stojí na principech jednoty a univerzality. Z těchto principů pak vyplývá výlučná pravomoc k rozhodování o reorganizačních opatřeních nebo likvidačních řízeních orgánům státu, který instituci udělil licenci a jehož právní řád se zároveň uplatní i na otázky řešené Směrnicí ve všech ostatních členských státech, nestanoví-li Směrnice výslovně jinak.¹²

Ještě před samotným rozborem Směrnice je nutné vymezit její osobní působnost. Vedle samotných úvěrových institucí je zde totiž zvláštní pozornost věnována jejich pobočkám zřízeným v jiném členském státě, než je stát sídla instituce. Zmínka o pobočkách v čl. 1 Směrnice přitom otevírá interpretační problém, který může mít zásadní dopad na rozsah její působnosti.

Ustanovení čl. 1 odst. 1 Směrnice výslovně uvádí, že se vztahuje na „úvěrové instituce a jejich pobočky zřízené v jiných členských státech než v těch, ve kterých mají sídla […]“. Mohlo by se zdát, že se tím působnost Směrnice omezuje jen na instituce, které takové pobočky mají. Podrobnější jazykový i systematický výklad ale vede k jinému závěru. Spojovací výraz „a“ ve slovním spojení „úvěrové instituce a jejich pobočky“ je nutné chápat jako koordinující, nikoliv omezující. Z hlediska logického i gramatického výkladu tak nelze dospět k závěru, že by byla působnost Směrnice podmíněna existencí pobočky v jiném členském státě. Směrnice se vztahuje jak na samotné úvěrové instituce, bez ohledu na jejich organizační strukturu, tak i na jejich pobočky, pokud existují a byly zřízeny mimo domovský stát úvěrové instituce.

Domnívám se, že uvedený závěr odpovídá rovněž teleologickému smyslu Směrnice, který spočívá v zachování stability finančního trhu a ochraně věřitelů a vkladatelů v přeshraničním kontextu. Právě s ohledem na volný pohyb kapitálu a služeb je nutné zajistit, aby reorganizační a likvidační opatření měla automatický účinek v celé Unii, a to bez ohledu na konkrétní organizační formu činnosti úvěrové instituce.

Naznačenému výkladu odpovídá také znění § 112 odst. 1 ZMPS, do něhož byla Směrnice českým zákonodárcem transponována. Ze znění § 112 odst. 1 ZMPS¹³ vyplývá, že finanční institucí je banka, spořitelní a úvěrní družstvo a za určitých podmínek také zahraniční banka. Jednou z těchto podmínek (kromě vlastnictví jednotné licence podle práva Evropské⛘unie) je existence poboček alespoň ve dvou členských státech. Podmínka existence poboček ve více členských státech pro aplikaci Směrnice a § 112 a násl. ZMPS se však vztahuje pouze na zahraniční banky z třetích států (mimo Evropskou unii či Evropský hospodářský prostor), nikoliv na ostatní finanční instituce vyjmenované v řečeném odstavci. Výše uvedenému závěru přitom odpovídá i znění odborné komentářové literatury k § 112 odst. 1 ZMPS.¹⁴

Lze tedy uzavřít, že skutečnost, že úvěrová instituce nemá zřízené pobočky v jiných členských státech, sama o sobě nevylučuje aplikovatelnost Směrnice. Daný předpis se vztahuje i na úvěrové instituce působící výlučně na území domovského členského státu. Nadto je vhodné dodat, že v dalších částech výše citované komentářové literatury je pobočka zmíněna pouze v souvislosti se zahraničními bankami.¹⁵

Jak již bylo naznačeno výše, Směrnice je v otázkách likvidačního (konkursního)¹⁶ řízení postavena na principu jednoho subjektu, jednoty a univerzality konkursního řízení úvěrové instituce. Uvedené plyne jednak z bodu 16 preambule Směrnice, jednak je potvrzováno i odbornou literaturou.¹⁷ Tyto zásady se pak promítají do pravidla, jež vyžaduje, „aby správní nebo soudní orgány domovského členského státu měly výhradní soudní pravomoc a aby jejich rozhodnutí byla uznávána ve všech ostatních členských státech bez jakýchkoli formalit a vyvolávala tam účinky, které jim přiznává právní řád domovského členského státu, kromě případů, kdy tato směrnice stanoví jinak“.¹⁸

Při posuzování příslušnosti k vedení likvidačního řízení vůči úvěrové instituci je třeba vycházet z čl. 9 odst. 1 Směrnice. Dané ustanovení stanoví, že pravomoc k rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení vůči úvěrové instituci, včetně poboček v jiných členských státech, náleží výhradně správním nebo soudním orgánům domovského členského státu, jenž nese odpovědnost za likvidaci dané instituce. Z řečeného ustanovení vyplývá, že odpovědnost za průběh likvidačního (dle zákona o mezinárodním právu soukromém konkursního) řízení má stát, ve kterém byla dané úvěrové instituci udělena licence k činnosti, tedy její domovský stát.¹⁹

Určení rozhodného práva pro likvidační řízení je stanoveno v čl. 10 odst. 1 Směrnice, dle něhož se úvěrová instituce likviduje v souladu s právními předpisy a postupy platnými v jejím domovském členském státě, nestanoví-li Směrnice jinak. Z toho vyplývá, že na likvidační řízení se aplikuje právní řád státu, ve kterém byla instituci udělena licence k činnosti.

Ustanovení čl. 10 odst. 2 Směrnice dále obsahuje demonstrativní výčet právních otázek, jež jsou předmětem úpravy práva domovského členského státu. Dle písmene a) zmíněného ustanovení se jedná mimo jiné o vymezení majetku náležejícího do majetkové podstaty a pravidla pro nakládání s majetkem nabytým po zahájení likvidace.

Z uvedeného tedy vyplývá, že pravomoc k vedení likvidačního řízení a rozhodné právo pro řízení o likvidaci úvěrové instituce se odvíjí od domovského členského státu instituce.

Směrnice potom uložila členským státům povinnost její implementace do 5. 5. 2004.²⁰ Česká republika ji transponovala zejména prostřednictvím § 112 až 114 ZMPS²¹. Uvedená ustanovení představují speciální právní úpravu pro úpadková řízení vedená vůči úvěrovým institucím a jiným finančním subjektům. Mají charakter lex specialis ve vztahu k obecné úpravě mezinárodních insolvenčních řízení obsažené v Nařízení. Zákon o mezinárodním právu soukromém v tomto rozsahu upravuje rozhodné právo, mezinárodní pravomoc soudů a rovněž účinky opatření vůči majetku dotčené finanční instituce, včetně přeshraničních aspektů.

Tato kapitola se věnuje rozdílům v terminologii mezi národní a evropskou právní úpravou. Zatímco Směrnice vychází z pojmu „úvěrová instituce“, český zákonodárce při její transpozici do § 112 ZMPS použil pojem „finanční instituce“. Ačkoliv důvodová zpráva k zákonu o mezinárodním právu soukromém²² uvádí, že přijaté řešení je založeno na harmonizaci se Směrnicí, definice finanční instituce v českém právním řádu se od evropského vymezení nesporně liší.

Ustanovení čl. 1 odst. 1 Směrnice stanoví, že se daný předpis „vztahuje na úvěrové instituce a jejich pobočky zřízené v jiných členských státech než v těch, ve kterých mají sídla, podle definice v čl. 1 bodech 1 a 3 směrnice 2000/12/ES, za podmínek a výjimek stanovených v čl. 2 odst. 3 uvedené směrnice“.

Pro přesné určení vztahu mezi unijním pojmem „úvěrová instituce“ a jeho vnitrostátní paralelou „finanční instituce“ je předně nutno vymezit samotný obsah unijního pojmu, tak jak s ním pracuje Směrnice. A to proto, že právě tento výchozí rámec umožňuje následné posouzení vhodnosti české terminologické volby.

Již judikatura Soudního dvora Evropské unie upřesnila rozsah tohoto pojmu. V rozsudku ze dne 3. 10. 2006, C-452/04, Fidium Finanz, Soudní dvůr Evropské unie konstatoval, že⛘„společnost, jejíž činnost nespočívá v přijímání vkladů nebo jiných splatných peněžních prostředků od veřejnosti, úvěrovou institucí ve smyslu práva Společenství není“. Z řečeného vyplývá, že Směrnice pod označením „úvěrová instituce“ rozumí podnik, jehož činnost spočívá v přijímání vkladů nebo jiných splatných peněžních prostředků od veřejnosti a poskytování úvěrů na vlastní účet.²³

Český zákonodárce oproti tomu v § 112 odst. 1 ZMPS používá pojem „finanční instituce“, kdy v daném ustanovení vymezuje taxativní výčet jednotlivých finančních institucí. Za finanční instituci se dle tohoto ustanovení pokládá banka (akciová společnost se sídlem v České republice s bankovní licencí a oprávněná k činnosti v České republice i Evropské unii), spořitelní a úvěrní družstvo, zahraniční banka (úvěrová instituce se sídlem mimo Českou republiku), pokud požívá výhody jednotné licence podle práva Evropské unie, dále i zahraniční banka z jiného než členského státu Evropské unie nebo státu tvořícího Evropský hospodářský prostor, která má pobočku, jež vykonává bankovní činnost alespoň ve dvou členských státech. Pobočkou se rozumí organizační složka zahraniční banky zapsaná do obchodního rejstříku, která vykonává bankovní činnost.²⁴

Zatímco Směrnice definuje úvěrovou instituci funkčně podle vykonávaných činností, český zákonodárce v zákoně o mezinárodním právu soukromém zvolil taxativní výčet konkrétních finančních institucí. Použití termínu „finanční instituce“ potom může způsobovat interpretační obtíže, neboť stejné označení slouží v unijním právu k vymezení zcela jiného pojmu, který evropský normotvůrce stanovil precizně a odlišně od českého pojetí.

Problém dále umocňuje skutečnost, že ani český právní řád neužívá pojem „finanční instituce“ konzistentně. Například zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech, ve znění pozdějších předpisů, definuje finanční instituci jako osobu odlišnou od úvěrové instituce, která nabývá nebo drží podíly na právnických osobách anebo vykonává činnosti úvěrových institucí s výjimkou přijímání vkladů od veřejnosti. Naproti tomu zákon č. 21/1992 Sb., o bankach, ve znění pozdějších předpisů, vymezuje finanční instituci odlišně. Dle řečeného zákona je finanční institucí osoba, která není bankou a jako rozhodující činnost nabývá či drží podíly na právnických osobách nebo vykonává určité bankovní činnosti. Pod tento pojem pak spadají i investiční společnosti, fondy, penzijní společnosti, pojišťovny či zajišťovny, včetně zahraničních subjektů vykonávajících obdobnou činnost.²⁵

Někteří autoři zastávají názor, že pojem „finanční instituce“ v zákoně o mezinárodním právu soukromém představuje obdobu pojmu „úvěrová instituce“ používaného v předpisech Evropské unie a definovaného směrnicí o úvěrových institucích.²⁶ Dle mého názoru navzdory skutečnosti, že při implementaci Směrnice do § 112 ZMPS byl zvolen zákonodárcem termín „finanční instituce“ namísto původního pojmu „úvěrová instituce“, by měly být oba termíny chápány jako shodné a zaměnitelné. Ustanovení § 112 ZMPS je pak potřeba vykládat vždy ve světle Směrnice.²⁷

Na základě uvedených skutečností lze tedy shrnout, že zákonodárce při transpozici Směrnice neměl v úmyslu odklonit se od konceptu úvěrové instituce, jak jej definuje Směrnice. Přestože volba termínu „finanční instituce“ nebyla zcela šťastná s ohledem na jeho nejednotné používání v ostatních právních předpisech, nedošlo použitím tohoto pojmu k odklonění se od úpravy ve Směrnici.

1. Konkursní řízení a reorganizace

Druhý odstavec § 112 ZMPS stanoví podmínky, za kterých lze finanční instituci považovat za nacházející se v úpadku, přičemž rozlišuje konkursní a reorganizační řízení.

Při aplikaci právních předpisů upravujících úpadek je nezbytné rozlišovat mezi pojmem „úpadek“ podle § 112 odst. 2 ZMPS a „úpadkem“ ve smyslu § 3 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále též „InsZ“). Úprava úpadku v zákoně o mezinárodním právu soukromém je převzata ze Směrnice.²⁸

Uvedené právní instituty nelze zaměňovat, neboť se vztahují k odlišným subjektům a situacím. Dle § 112 ZMPS se finanční instituce působící na území České republiky považuje za nacházející se v úpadku v případě, že její nepříznivá ekonomická situace je předmětem kolektivního řízení nebo je vůči ní aplikováno jakékoliv obdobné opatření směřující k nápravě její zhoršené finanční situace.

Kolektivní řízení je řízením, jehož důsledky se bezprostředně dotýkají většího počtu osob. Nepůjde tedy o řízení iniciované pouze jedním z věřitelů za účelem prosazení výlučně jeho individuálních nároků vůči finanční instituci v úpadku. Zákonodárce ve vztahu ke kolektivnímu řízení použil legislativní zkratku „konkursní řízení“, se kterou je v textu § 112 ZMPS dále pracováno.²⁹

Avšak i v tomto případě došlo k nevhodnému použití pojmu. Konkursní řízení je totiž nutno vnímat jako pojem odlišný od pojmu „konkurs“ dle insolvenčního zákona. Dle § 112 odst. 2 písm. a) ZMPS se jedná o kolektivní řízení vedené vůči finanční instituci, zahájené a sledované správními nebo⛘soudními orgány členského státu, jehož cílem je prodej majetku pod dozorem těchto orgánů, včetně případů, kdy jsou řízení ukončena vyrovnáním nebo jiným obdobným opatřením.

Definiční vymezení je prakticky shodné s čl. 2 Směrnice, který říká, že „kolektivní řízení zahájené a sledované správními nebo soudními orgány členského státu, jehož cílem je prodej majetku pod dozorem těchto orgánů, včetně případů, kdy jsou řízení ukončena vyrovnáním nebo jiným obdobným opatřením“. Směrnice však užívá jiný pojem, a to „likvidační řízení“.

Naopak konkurs dle insolvenčního zákona je způsob řešení úpadku spočívající zejména v tom, že na základě rozhodnutí o prohlášení konkursu jsou zjištěné pohledávky věřitelů zásadně poměrně uspokojeny z výnosu zpeněžení majetkové podstaty.

Označení užité v § 112 ZMPS („konkursní řízení“) se proto jeví nevhodné, obdobně jako volba pojmu „finanční instituce“. Přesnější by bylo užití unijní terminologie dle čl. 2 Směrnice.

Podobná terminologická disproporce se objevuje i u pojmu „reorganizace“. Směrnice totiž na rozdíl od úpravy v zákoně o mezinárodním právu soukromém pracuje s pojmem „reorganizační opatření“ definovaným v čl. 2 Směrnice.³⁰ Reorganizací dle zákona o mezinárodním právu soukromém je potom třeba rozumět takové opatření, jehož účelem je uchovat nebo obnovit zdravou finanční situaci finanční instituce a které může mít vliv na již existující práva třetích osob, včetně opatření zahrnujícího možnost pozastavení plateb, pozastavení vymahatelnosti pohledávek, odložení opatření souvisejících s výkonem rozhodnutí nebo krácení pohledávek.³¹

Stejně jako v případě konkursního řízení dle § 112 ZMPS, ani zde není použití pojmu „reorganizace“ nejšťastnějším řešením. Jako vhodnější se jeví použití termínu „reorganizační opatření“, který používá rovněž Směrnice. Dle Směrnice jde o specifická opatření, nikoliv o reorganizaci v klasickém pojetí insolvenčního práva.

Insolvenční zákon přitom definuje reorganizaci odlišným způsobem. Podle § 316 InsZ se reorganizací rozumí „postupné uspokojování pohledávek věřitelů při zachování provozu dlužníkova podniku, zajištěné opatřeními k ozdravění hospodaření tohoto podniku podle insolvenčním soudem schváleného reorganizačního plánu s průběžnou kontrolou jeho plnění ze strany věřitelů. Reorganizace není přípustná, je-li dlužníkem právnická osoba v likvidaci, obchodník s cennými papíry nebo osoba oprávněná k obchodování na komoditní burze podle zvláštního právního předpisu.“

Lze vyslovit závěr, že terminologické odlišnosti mezi zákonem o mezinárodním právu soukromém a Směrnicí vyžadují specifický interpretační přístup. Ačkoliv český zákonodárce používá pojmy „konkursní řízení“ a „reorganizace“, které se obsahově liší od jejich vymezení v insolvenčním zákoně, je třeba tyto instituty vykládat ve světle evropské Směrnice, ze které příslušná ustanovení přímo vycházejí.

Pojem „konkursní řízení“ podle § 112 ZMPS je nutno chápat ve smyslu „likvidačního řízení“ dle Směrnice, zatímco „reorganizace“ odpovídá „reorganizačním opatřením“ ve Směrnicovém pojetí. Takový výklad zajišťuje nejen soulad s evropskou úpravou, ale také odpovídá obecným zásadám eurokonformního výkladu, který vyžaduje interpretaci národních předpisů v duchu a účelu příslušné Směrnice.

Praktická aplikace těchto ustanovení v zákoně o mezinárodním právu soukromém tak musí respektovat skutečnost, že jde o transpozici evropské úpravy, a proto je třeba § 112 ZMPS vykládat v kontextu cílů a zásad Směrnice, nikoliv prostřednictvím analogie s domácí insolvenční legislativou.

2. Rozhodné právo státu udělení licence a jeho výjimky

Jednoznačné určení rozhodného práva pro konkursní či reorganizační řízení má zásadní význam pro zajištění právní jistoty všech subjektů zapojených do řízení i pro udržení stability finančního trhu. Z tohoto důvodu je nezbytné předem stanovit, kterým právním řádem se bude řídit reorganizace a kterým se bude řídit konkursní řízení.

Podle § 112 odst. 3 ZMPS se reorganizace finančních institucí řídí právem státu, kde byla instituci udělena licence nebo obdobné oprávnění. Toto pravidlo má však subsidiární povahu, což znamená, že se použije pouze tehdy, pokud nebude v zákoně o mezinárodním právu soukromém stanoveno něco jiného.

Rozhodné právo státu udělení licence se uplatní na všechna reorganizační opatření, jejichž cílem je zachovat nebo obnovit zdravou finanční situaci instituce a která mohou zasáhnout do práv třetích osob. Konkrétně se může jednat o opatření jako pozastavení plateb, pozastavení vymahatelnosti pohledávek, odložení výkonu rozhodnutí nebo krácení pohledávek³² včetně opatření insolvenčního správce.

Tato úprava vychází z čl. 3 bodu 2 Směrnice. Podle Směrnice jsou k provádění jednoho či více reorganizačních opatření v úvěrové instituci, včetně poboček usazených v jiných členských státech, oprávněny pouze správní nebo soudní orgány domovského členského státu. Tato opatření mají přímou účinnost v celé Evropské unii podle právního řádu domovského státu, a to i vůči třetím osobám v ostatních členských státech. Klíčové je, že účinnost reorganizačních opatření nezávisí na tom, jak je upravuje právo hostitelského státu (například státu umístění pobočky). Opatření se prosadí i tehdy, když je hostitelský stát vůbec nezná nebo stanoví pro jejich použití podmínky, které nejsou splněny.³³⛘

Tím se § 112 odst. 3 ZMPS odlišuje od obecného kolizního pravidla v § 111 odst. 1 ZMPS, které vychází z Nařízení a jako hraniční určovatel pro určení rozhodného práva používá COMI dle Nařízení. Zákonodárce však zřejmě předpokládá, že u finančních institucí by měly hlavní ekonomické zájmy souviset s místem udělení licence, čímž se oba principy v podstatě sbližují.³⁴

Autoři odborné literatury označují specifický hraniční určovatel v § 112 odst. ZMPS pojmem „lex domus“, jelikož z formulace dotčeného ustanovení vyplývá, že právní úprava domovského státu se vztahuje jak na hmotněprávní, tak i na procesněprávní otázky týkající se reorganizace finanční instituce.³⁵

Shodné řešení volí zákon o mezinárodním právu soukromém v § 112 odst. 4 i pro konkursní řízení finančních institucí. I zde se jako rozhodné právo uplatní právní řád státu, který instituci udělil licenci nebo obdobné oprávnění. Právní základ této úpravy představuje čl. 10 Směrnice.

Dané kolizní určení rozhodného práva se vztahuje na všechny postupy směřující k zachování či obnově finanční stability instituce, které současně mohou zasáhnout do existujících práv třetích stran. Mezi takové postupy patří zejména pozastavení plateb, pozastavení vymahatelnosti pohledávek, odložení výkonu rozhodnutí či krácení pohledávek a opatření insolvenčního správce. Ustanovení § 112 odst. 4 ZMPS obsahuje i demonstrativní výčet případů, na něž se rozhodné právo určené dle § 112 odst. 4 ZMPS uplatní.

Je důležité upozornit na zajímavý rozdíl mezi způsobem určení rozhodného práva dle Směrnice oproti Nařízení. Jedná se o to, že čl. 10 bod 1 Směrnice nehovoří o obecné aplikaci práva domovského státu, ale používá množné číslo – „právní předpisy a postupy“. Tato terminologie odráží širší koncepci Směrnice. Naproti tomu Nařízení v čl. 4 bodu 2 operuje s jednotným číslem a mluví o „právu státu, který zahájil řízení“. Rozdílná terminologie tak signalizuje odlišné koncepční přístupy obou právních aktů.³⁶

Výjimku z generálního pravidla pro určení rozhodného práva stanoveného v § 112 odst. 3 a 4 ZMPS představuje § 114 odst. 2 ZMPS. Dle tohoto ustanovení platí, že „účinky reorganizace nebo konkursního řízení na probíhající soudní řízení týkající se majetkové hodnoty nebo práva, kterých byla finanční instituce zbavena, se řídí výhradně právem členského státu, ve kterém soudní řízení probíhá“.

Dané ustanovení odpovídá úpravě obsažené v čl. 32 Směrnice. V souladu s bodem 30 preambule Směrnice se dopad reorganizačních a likvidačních postupů na již zahájená soudní řízení posuzuje podle procesních předpisů členského státu, v jehož jurisdikci se příslušné řízení vede, což představuje výjimku z obecného pravidla.³⁷

Pro aplikaci této výjimky je však nezbytné naplnění podmínky spočívající v tom, že finanční instituce byla již o příslušné majetkové hodnoty či práva zbavena. Uvedená formulace vymezuje aplikační předpoklad v podobě skutečnosti, že finanční instituce již nedisponuje vlastnickým nebo analogickým právem k danému majetku či právu. K takovému stavu může dojít zejména na základě pravomocného rozhodnutí soudu nebo prostřednictvím jiného platného a účinného právního úkonu, jenž měl za následek zánik jejího vlastnického práva.

V praxi se objevují situace, kdy je v různých členských státech Evropské unie vedeno více řízení dle Směrnice a Nařízení, která se vzájemně prolínají. Ke střetu těchto různých řízení může dojít nejen tehdy, je-li proti téže finanční instituci zahájeno více řízení v různých státech, ale rovněž v případech, kdy se jednotlivá řízení vedená proti odlišným dlužníkům týkají téhož majetku.³⁸

Zmíněné případy představují výzvu pro mezinárodní právo soukromé, zejména v souvislosti se zvláštními pravidly pro úpadek úvěrových institucí a pojišťoven. Cílem této části je pak analyzovat transpozici Směrnice do českého práva, s důrazem na § 114 ZMPS, a zhodnotit dopady rozdílné transpozice Směrnice v jiných členských státech, konkrétně ve slovenském právním řádu.

1. Aplikace § 114 ZMPS – zcizení majetku v přeshraničních řízeních

Ustanovení § 114 ZMPS představuje klíčovou kolizní normu pro určení rozhodného práva pro posouzení účinků jednání, jímž finanční instituce po zahájení konkursního řízení nebo v rámci reorganizace zcizí za protiplnění v citovaném ustanovení vyjmenované věci.³⁹ Odstavec první stanoví obecné pravidlo, podle něhož se účinky uvedeného jednání řídí právem členského státu, na jehož území se věc nachází, nebo v jehož působnosti je veden příslušný rejstřík, účet či vkladový systém.⛘

Řečené pravidlo je však v odstavci druhém doplněno výjimkou. Účinky reorganizace nebo konkursního řízení na probíhající soudní řízení, jehož předmětem je majetková hodnota nebo právo, kterých byla finanční instituce zbavena, se řídí výhradně právem členského státu, v němž soudní řízení probíhá.⁴⁰

Z jazykového a systematického výkladu vyplývá, že tato výjimka dle § 114 odst. 2 ZMPS se uplatní pouze za splnění podmínky, že finanční instituce byla dotčeného majetku či práva již zbavena, například na základě pravomocného rozhodnutí. Pokud tato podmínka splněna není,⁴¹ použije se obecné pravidlo z odstavce prvního, tedy rozhodným právem bude právo členského státu, kde se věc nachází.⁴²

Jsem toho názoru, že smyslem předmětného ustanovení § 114 odst. 2 ZMPS je ochrana stability a právní jistoty v probíhajících soudních řízeních, u nichž již majetek není součástí majetkové podstaty úvěrové instituce, a to bez ohledu na to, kde bylo konkursní řízení zahájeno. Zároveň však § 114 odst. 2 ZMPS nedává prostor pro rozšiřující výklad, jeho použití musí být restriktivní a omezené jen na jasně vymezené případy.

Ustanovení § 114 odst. 2 ZMPS je výsledkem transpozice čl. 32 Směrnice. Uvedené ustanovení Směrnice výslovně stanoví, že účinky reorganizačních opatření či likvidačního řízení na probíhající soudní řízení, jehož předmětem je majetková hodnota nebo právo, o něž již byla úvěrová instituce připravena, se řídí výlučně právním řádem členského státu, v němž toto řízení probíhá. Znění § 114 odst. 2 ZMPS tuto úpravu přejímá jak po stránce jazykové, tak i po stránce věcné a zachovává i její materiální předpoklad, totiž že dotčená majetková hodnota či právo již nepatří do sféry dispoziční oprávněnosti úvěrové instituce.

Komplikace mohou nastat, pokud se české řízení střetne s řízením v členském státě, jehož právní úprava čl. 32 Směrnice nepřevzala přesně. Pro lepší názornost budeme dále pracovat s příkladem slovenské transpozice Směrnice, nicméně obdobné situace mohou nastat při nesprávné či neúplné transpozici Směrnice i v dalších členských státech.

Slovenská právní úprava zachovává obecný princip stanovený Směrnicí, když v § 182 odst. 2 zákona č. 7/2005 Z. z., o konkurze a reštrukturalizácii a o zmene a doplnení niektorých zákonov (dále pouze „ZKR“), stanoví, že konkursní řízení o majetku evropské finanční instituce, včetně jejího majetku nacházejícího se na území Slovenské republiky, se provádí výlučně podle práva členského státu, v němž má evropská finanční instituce své sídlo.

Avšak právní úprava obsažená v § 192 odst. 5 ZKR stanoví, že se účinky vyhlášení konkurzu na probíhající soudní řízení týkající se majetku podléhajícího konkurzu řídí výlučně právem členského státu, v němž se toto řízení vede. Lze vyslovit názor, že takto pojatá formulace jde nad rámec čl. 32 Směrnice, neboť se neváže výhradně na situace, kdy byl majetek již pravomocně vyloučen z dispoziční sféry finanční instituce. Odlišná formulace slovenského zákona tak představuje nedostatečnou transpozici Směrnice, jež může při střetu českého a slovenského řízení vyvolat aplikační a interpretační otázky.

Vzniká především otázka, zda se český soud při posuzování účinků konkursního řízení na slovenské řízení týkající se majetku české finanční instituce bude řídit § 114 odst. 2 ZMPS, nebo zda přizná aplikační přednost slovenskému právu v rozsahu, v jakém se uplatní podle § 192 odst. 5 ZKR. S tím souvisí i problematika uznání a výkonu rozhodnutí vydaného slovenským soudem, pokud toto rozhodnutí vychází z výkladu, který je v rozporu s čl. 32 Směrnice. V neposlední řadě se nabízí otázky, zda se účastník řízení může dovolávat přímého vertikálního účinku Směrnice vůči slovenským orgánům a jaké praktické důsledky by to mohlo mít pro probíhající soudní řízení v České republice. Řešení těchto otázek je zásadní nejen pro výsledek konkrétních sporů, ale i pro zachování předvídatelnosti a právní jistoty v oblasti přeshraničních insolvenčních řízení finančních institucí.

2. Přímý účinek Směrnice

Rozdílná transpozice čl. 32 Směrnice do právních řádů členských států tedy vyvolává otázku, jaké postavení má samotné unijní právo v případě, že národní úprava neodpovídá jeho obsahu. Dle mého názoru se v takové situaci uplatní doktrína přímého účinku směrnic, ustálená judikaturou Soudního dvora Evropské unie.^{43, 44}

Podle této doktríny se jednotlivec může dovolávat ustanovení směrnice vůči státu, pokud jsou splněny tři podmínky: lhůta k transpozici uplynula, ustanovení je dostatečně jasné a bezpodmínečné a vyplývá z něj konkrétní právo nebo povinnost.^{45, 46}

Ustanovení čl. 32 Směrnice tato kritéria splňuje. Stanoví jasné pravidlo, že účinky reorganizačních opatření nebo likvidace na probíhající soudní řízení, jehož předmětem je majetková⛘hodnota nebo právo, o něž byla instituce připravena, se řídí právem státu, kde řízení probíhá. Neobsahuje podmínky, jejichž splnění by záviselo na dalších opatřeních členských států, a jeho transpoziční lhůta uplynula již v roce 2004. A konečně čl. 32 Směrnice je kolizní normou (kolizní normou je myšlena taková norma, která je prostředkem kolizní metody úpravy právních poměrů, kdy více dotčených právních řádů než jeden přichází v úvahu pro úpravu právního poměru, a jsou tak obrazně ve střetu, kolizi)⁴⁷, která určuje rozhodný právní řád, a tudíž ze své povahy nemůže svou přímou aplikací uložit povinnost jednotlivci.

Na základě shora uvedeného jsem toho názoru, že by v kontextu předestřeného případu, tedy střetu českého a slovenského řízení, český soud mohl čl. 32 Směrnice aplikovat přímo, neboť slovenská úprava není v souladu s jeho zněním. Stejně tak by se na slovenském území mohl účastník řízení dovolávat přímého účinku zmíněného ustanovení vůči slovenským orgánům. Význam přímého účinku směrnice totiž spočívá v zajištění jednotného uplatňování unijního práva napříč členskými státy, a to i v případech řešení přeshraničních úpadkových řízení finančních institucí. Umožňuje překlenout nedostatky v národní právní úpravě a zachovat ochranu právní jistoty a předvídatelnosti, kterou unijní úprava sleduje.

1. Aplikace čl. 32 Směrnice v kontextu zajišťovacích opatření přijatých v jiném členském státě

Jak jsem uvedl v předchozí kapitole, problematika výkladu čl. 32 Směrnice se neomezuje pouze na teoretické konstrukce, ale má i zcela konkrétní dopady na soudní praxi. Výstižně to ilustruje například rozsudek ve věci LBI hf proti Kepler Capital Markets SA a Frédéricu Girauxovi, vzešlý z žádosti francouzského Cour de cassation o rozhodnutí o předběžné otázce.⁴⁸

Spor se týkal islandské úvěrové instituce LBI hf (dříve Landsbanki Islands hf), vůči níž francouzský věřitel dosáhl uvalení dvou zajišťovacích opatření. Tato opatření byla nařízena ještě před tím, než soud v Reykjavíku povolil instituci moratorium na platby, které bylo notifikováno v Úředním věstníku Evropské unie jako reorganizační opatření ve smyslu Směrnice. LBI hf se proto domáhala jejich zrušení s odkazem na přímé účinky opatření přijatých na Islandu i ve Francii. Francouzské soudy však tento argument odmítly a spor se posléze dostal před Soudní dvůr Evropské unie.

Podle Směrnice mají výhradní pravomoc k přijetí reorganizačních opatření či zahájení likvidačních řízení orgány domovského státu a jejich rozhodnutí se automaticky uznávají v celé Evropské unii (čl. 3 a 9 Směrnice). Ustanovení čl. 32 Směrnice však stanoví výjimku, dle níž účinky opatření na probíhající soudní řízení se řídí právem státu, kde řízení probíhá.

Soudní dvůr Evropské unie nicméně zdůraznil restriktivní výklad řečené výjimky. Je proto nutné důsledně rozlišovat mezi probíhajícím soudním řízením ve věci samé (například incidenčním sporem) a individuálními opatřeními k výkonu rozhodnutí, jakými jsou zajišťovací zabavení. Na posledně uvedená se čl. 32 Směrnice nevztahuje, přičemž se jejich režim řídí právem domovského státu.

Zároveň Soudní dvůr Evropské unie vyložil, že i opatření vyplývající ze změn islandské legislativy (konkrétně zákona č. 44/2009), která upravovala účinky moratorií, jsou opatřeními přijatými „správními nebo soudními orgány“ ve smyslu Směrnice, pokud jejich účinky nastávají prostřednictvím konkrétního rozhodnutí o povolení moratoria.

Rozsudek tedy přináší dvojí význam pro praxi. Jednak potvrzuje, že individuální opatření přijatá v domovském státě se v ostatních členských státech automaticky uznávají, a to i tehdy, dojde-li následně ke změnám jejich právních účinků. Zároveň vymezuje úzký rámec použití čl. 32 Směrnice, který se vztahuje výhradně na probíhající soudní řízení, nikoliv na samostatná vykonávací opatření. Ta zůstávají plně pod kontrolou práva domovského státu.

Jak potom naznačuje rovněž R. Pomahač,⁴⁹ v judikatuře Soudního dvora Evropské unie se tak odráží snaha zachovat užitečný účinek zásady univerzality, která tvoří základ celé Směrnice. Výjimky z pravidla lex concursus je proto nutno interpretovat skutečně restriktivně, neboť každé rozšíření výjimek by mohlo vést k oslabování jednotného rámce, který má zajistit efektivní a koordinované řešení přeshraničních insolvencí.

2. Uznávání reorganizačních opatření a postavení překlenovací banky

Za pozornost potom stojí také rozhodnutí ve věci Novo Banco a další.⁵⁰ V daném případě se portugalská úvěrová instituce Banco Espírito Santo dostala do vážných finančních potíží, na což portugalská centrální banka Banco de Portugal reagovala přijetím reorganizačních opatření v režimu Směrnice. Zmíněná opatření spočívala nejprve v převedení určité části povinností a závazků problematické banky na tzv. „překlenovací banku“ Novo Banco (bridge bank). Následně byla část těchto původně převedených závazků vrácena zpět původní bance (BES). Cílem tohoto postupu bylo stabilizovat situaci a vytvořit prostor pro restrukturalizaci banky, a to v zájmu ochrany finanční stability a vkladatelů.

Problém nastal, když se otázka účinků zmíněných opatření dostala před soudy jiného členského státu. Španělský Tribunal Supremo si nebyl jistý, zda je možné uznat účinky reorganizačního opatření, pokud nebyla plně dodržena povinnost jeho⛘zveřejnění dle čl. 6 odst. 1 Směrnice. Vedle toho se v dané věci řešilo i to, zda se klienti mohou dovolávat ochrany legitimního očekávání vůči překlenovací bance, a nakonec i to, jak se tato opatření promítají do ochrany spotřebitelů podle směrnice 93/13/EHS.

Soudní dvůr Evropské unie předně potvrdil zásadní roli principu vzájemného uznávání reorganizačních opatření v rámci Směrnice. Uvedl, že i pokud nebyla splněna formální podmínka zveřejnění podle čl. 6 odst. 1, nebrání to tomu, aby soud jiného členského státu uznal jejich účinky. Jinými slovy v situacích, kdy se reorganizační opatření opírá o rozhodnutí příslušného orgánu domovského členského státu a splňuje podmínky Směrnice, má jeho účinnost přednost před formálními nedostatky v notifikaci.

Dalším důležitým bodem bylo vymezení postavení překlenovací banky. Ta byla podle Soudního dvora Evropské unie soukromoprávním subjektem, a to i tehdy, pokud je dočasně kontrolována státním orgánem v rámci procesu privatizace. Nejde tedy o „orgán státu“ ve smyslu unijní judikatury, a proto vůči ní nelze uplatnit ochranu legitimního očekávání v souvislosti s převzatými či nepřevzatými závazky. To má zásadní význam pro praxi, protože potvrzuje, že právní vztahy vůči překlenovací bance se řídí čistě soukromým právem, a nikoliv zvláštním veřejnoprávním režimem.

Konečně Soudní dvůr Evropské unie zdůraznil, že uznávání reorganizačních opatření je slučitelné s ochranou spotřebitelů a právem na vlastnictví. Ustanovení čl. 6 odst. 1 směrnice 93/13/EHS o nepřiměřených ujednáních ve spotřebitelských smlouvách ani ustanovení Listiny základních práv Evropské unie nebrání tomu, aby byla tato opatření účinná v hostitelském členském státě, i když zachovávají určité povinnosti – například úhradu dlužných částek – na původní úvěrové instituci.

Úpadek finanční instituce představuje situaci, v níž se právní rámec setkává s potřebou udržet stabilitu finančního systému, a to často v podmínkách časového i ekonomického tlaku. Na rozdíl od „běžných“ insolvenčních řízení, která spadají pod Nařízení, se tento režim řídí vlastními, specificky konstruovanými pravidly vycházejícími ze Směrnice.

Směrnice stojí na zásadě jednoty řízení a univerzality účinků. V praxi to znamená, že rozhodující slovo má orgán domovského členského státu, tedy toho, který instituci udělil licenci, a jeho rozhodnutí se automaticky uznává ve všech ostatních státech Evropské unie. Česká právní úprava, obsažená v § 112 až 114 ZMPS, tento princip plně přebírá. Přesto však nelze přehlédnout drobné odlišnosti v terminologii: například český zákon pracuje s pojmem „finanční instituce“, zatímco Směrnice hovoří o „úvěrové instituci“, a dále používá „konkurs“ či „reorganizaci“ namísto „likvidace“ a „reorganizačních opatření“. Aby nedocházelo k interpretačním posunům, je nezbytné vykládat tato ustanovení eurokonformně, tj. ve světle účelu a systematiky Směrnice.

Zvláštní pozornost si zaslouží čl. 32 Směrnice, který představuje výjimku z principu lex concursus. Ten totiž stanoví, že účinky reorganizačních opatření či likvidace na probíhající soudní řízení se řídí právem státu, ve kterém se toto řízení vede. Přestože tato úprava cílí na ochranu procesní autonomie a právní jistoty, rozdílná transpozice v členských státech (například na Slovensku) může vést ke kolizím. V takových případech nabývá významu doktrína přímého účinku směrnic, která umožňuje uplatnit unijní pravidla i při nedostatečné implementaci.

Judikatura Soudního dvora Evropské unie potvrzuje, že výjimky z principu univerzality se vykládají restriktivně. V rozhodnutích, jako jsou LBI hf či Novo Banco, se rovněž ukazuje, že formální nedostatky, například v oznámení opatření, nejsou samy o sobě překážkou jejich uznání, pokud jsou splněny materiální požadavky Směrnice. Soudní dvůr Evropské unie tak zdůrazňuje potřebu rovnováhy mezi ochranou věřitelů, právní jistotou a efektivitou řízení, a zároveň ponechává prostor pro pružnou reakci na složité restrukturalizační procesy.

Celkově lze uzavřít, že efektivní fungování přeshraničních úpadkových řízení finančních institucí vyžaduje nejen důslednou harmonizaci právní úpravy členských států se Směrnicí, ale i jednotný a teleologicky orientovaný výklad jejích ustanovení. Pouze tak lze zajistit stabilitu finančních trhů, předvídatelnost postupů a rovné zacházení se subjekty napříč Unií, jakož i minimalizovat rizika právních kolizí v situacích, kdy se střetává více národních právních režimů.⛘