Úkolem územního plánování je mimo jiné stanovit pořadí změn v území. Jde o požadavek praktický, související s efektivitou rozvoje území i koordinací různých veřejných a soukromých zájmů. Absence etapizace nebo její nesprávné provedení může mít zásadní vliv na zákonnost územně plánovací dokumentace.

Požadavek etapizace má ve stavebním právu pevné místo. Již vládní nařízení č. 51/1950 Sb. u směrného územního plánu vyžadovalo mimo jiné stavební obvody se směrnicemi pro postup jejich zastavování a u podrobného územního plánu směrnice pro asanaci nebo přestavbu, včetně pořadí, v němž se mají postupně provést. StZ 1958 ukládal navrhovat účelné časové pořadí výstavby a jiných opatření [§ 2 odst. 1 písm. f)], StZ 1976 ukládal navrhovat pořadí výstavby a využití území [§ 2 odst. 1 písm. j)], StZ 2006 šířeji vyžadoval stanovovat pořadí provádění změn v území (etapizaci) [§ 19 odst. 1 písm. f)] a stejný úkol, jen bez výslovné zkratky v závorce, převzal StZ z roku 2021 [§ 39 písm. i)]. Připravovaná velká novela stavebního zákona (tisk 67/0) doplňuje, že účelem všech úkolů územního plánování, tedy včetně etapizace, je ve veřejném zájmu rozvíjet a chránit území. Komplexní pozměňovací návrh výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj (tisk 67/10) mění pouze označení ustanovení [písm. h)], nikoliv jeho obsah.

Význam etapizace v územním plánování se postupně zvyšuje z důvodu nepřímé vazby na unijní právo. Časové uspořádání změn v území může být prostředkem k zohlednění požadavků na posuzování kumulativních, synergických a dlouhodobých účinků koncepcí a záměrů. Etapizace může také sloužit k zajištění souladu rozvoje území s požadavky v oblasti ochrany vod, kvality ovzduší, klimatické adaptace, dopravní udržitelnosti či energetické transformace, a to zejména tam, kde je žádoucí podmínit intenzivnější využití území předchozí realizací veřejné, technické, dopravní nebo environmentální infrastruktury.

Etapizaci je možné zasadit i do rámce pozitivních povinností státu podle EÚLP. Judikatura ESLP v environmentálních věcech totiž u předvídatelných přírodních či technologických rizik výslovně požaduje i využití nástrojů územního plánování a územně regulačních omezení. Stát proto nemůže ponechat rozvoj území bez časové a věcné koordinace, pokud ví, že určité území nelze bezpečně zastavět nebo intenzivněji využít bez předchozí realizace ochranných, infrastrukturních či adaptačních opatření. V tomto smyslu může etapizace pomáhat splnění prevenční povinnosti státu: umožňuje odložit nebo podmínit určité změny v území do doby, než budou odstraněna či zmírněna rizika, jejichž opomenutí by mohlo vést k zásahu do práv chráněných čl. 2 nebo čl. 8 EÚLP.²

Odborná literatura k etapizaci je skoupá; alespoň stručně se jí věnuje teprve nejnovější komentář ke StZ z roku 2025 (Uhl, P., Černý, P., Korbel, F., Roztočil, A., Bursíková, L. § 39 Úkoly územního plánování. In: Bursíková, L., Korbel, F., Černý, P., Lachmann, M., Roztočil, A., Bohadlo, D. a kol. Stavební zákon I: Komentář § 1-169. Praha: C. H. Beck, 2025), který uvádí, že obecně lze v územně plánovací dokumentaci podmínit povolení určité změny v území povolením nebo provedením jiné změny (§ 75 odst․ 2, § 78 odst. 4, § 81 odst. 6, § 86 odst. 6). Například v územním plánu lze podmínit umístění nějaké stavby výstavbou (kolaudací) stavby jiné. Toto podmínění není časově omezeno. Dále je možné podmínit v územním plánu určité stavby nebo stavební činnosti územní studií, regulačním plánem nebo plánovací smlouvou, což je také forma etapizace, protože se řešení některých otázek odsouvá za vyřešení otázek prioritních, ale platnost této podmínky po 6 letech trvání zaniká (k tomu § 81). Obecně lze konstatovat, že v minulosti byl ze strany soudní praxe vyjádřen skeptický postoj ke snahám podmiňovat některé stavební činnosti další dohodou v území nebo podobným nástrojem, který měl plnit podobnou funkci (územní studie). Soudy v některých případech stanovily nepřípustnost příliš dlouhého trvání těchto podmínek (za běžných okolností více než 4 roky); k tomu například NSS 2 As 132/16 [pozn. red.: správně 2 As 132/2016-86] k nezákonnému trvání podmínky pořízení regulačního plánu či I. ÚS 655/17, který aproboval derogaci časově velkorysého podmínění změn v území územní studií a zdůraznil, že klíčovým nástrojem má být právě otevřeně přiznaná etapizace územního plánování (s. 318).

Vyhledávač judikatury na webu NSS najde pojem etapizace v 340 rozhodnutích. Ne všechna vykládají úkoly územního plánování. Zajímavé judikatury správních soudů k etapizaci je každopádně více, než by se mohlo zdát. Následující přehled ji podrobněji představuje. Většina citovaných rozhodnutí vychází z přezkumu územních plánů a jejich změn, jejich závěry však lze přenést i na ostatní úrovně územně plánovací dokumentace.

Základní účel etapizace vymezil NSS v 1 Ao 1/2009-185 (Vysoká nad Labem).³ Tehdy dospěl k závěru, že zrušení etapizace v návrhu územního plánu vyžadovalo opakované veřejné projednání, protože šlo o podstatnou úpravu návrhu, což převzala i pozdější judikatura.⁴ K tomu soud obecně vysvětlil, proč má etapizace v územním plánování samostatný význam. Uvedl, že etapizace výstavby je důležitou součástí územního plánování, která umožňuje⛘stanovit racionální časový a funkční rámec budoucí plánované výstavby. To platí zvláště tam, kde jsou k zastavění navrženy plochy bez veřejných komunikací, kanalizace a dalších nezbytných sítí. Časové omezení zástavby podle NSS slouží k rozložení výstavby do delšího období a k jejímu soustředění na určité plochy, tedy k zabránění chaotické výstavbě ihned a všude.

Tento závěr se stal východiskem další judikatury. V 1 Ao 2/2011-17 (Klecany)⁵ ho NSS rozšířil i na zástavbu v zastavěném území. Za věcně legitimní důvody etapizace označil zejména zajištění kapacity čistírny odpadních vod a ochranu zemědělského půdního fondu; současně připomněl, že etapizace může sloužit i hospodárnému využívání zastavěného území a ochraně území nezastavěného. Stejnou funkci etapizace akceptovala judikatura i v případě menších obcí. Např. KS v Brně v 63 A 1/2012-54 (Němčičky)⁶ doplnil, že postupný rozvoj zastavitelných ploch pro bydlení může být nástrojem řízení demografického tlaku. Akceptoval, že rychlost nárůstu počtu obyvatel bude limitována důsledným stanovením etapizace výstavby na rozvojových plochách určených pro bydlení a že etapizace bude podstatným nástrojem omezení chaotické výstavby a živelného nárůstu počtu obyvatel v obci.

Etapizace tedy není jen technický doplňkem územního plánu, ale umožňuje převést obecné cíle územního plánování do konkrétní časové a funkční posloupnosti. Vymezení zastavitelné plochy proto ještě nemusí znamenat, že její okamžité využití je z hlediska celkové koncepce rozvoje území vhodné.

Etapizace má závazný význam v navazujících správních řízeních. Stavební úřad není oprávněn zacházet s pozemkem zařazeným do pozdější etapy jako s běžně využitelnou zastavitelnou plochou. Etapizace se promítá do posouzení souladu záměru s územně plánovací dokumentací obdobně jako funkční využití plochy nebo prostorové podmínky zástavby, byť její obsah není prostorový, ale časový a podmínkový.

Nejzřetelněji to vyplývá z 9 As 167/2012-70 (Dolní Břežany),⁷ který se týkal řízení o dodatečném povolení již rozestavěných rodinných domů. Pozemky stavebníka byly územním plánem zařazeny do třetí etapy rozvoje, jejíž realizace byla podmíněná dosažením 80 % druhé etapy, nikoli však před rokem 2030. NSS odmítl argument, že pozemky jsou územním plánem materiálně určeny k zastavění, pouze nikoli okamžitě. Podstatné je, že územní plán vyjádřil zájem obce, aby ke změně ve využití ploch nedocházelo před splněním stanovených podmínek: To znamená, že i stavby postavené na pozemcích, jejichž zastavění je územním plánem předpokládáno nejdříve v roce 2030, jsou stavby postavené v rozporu s tímto plánem.

Podobně v 6 As 222/2024-30 (Bělá pod Pradědem)⁸ byl stavební záměr označen za rozporný s územním plánem mimo jiné proto, že nerespektoval etapizaci podmiňující nové stavby pro bydlení a rodinnou rekreaci vybudováním splaškové kanalizace. NSS se věcně nedostal k samotné zákonnosti etapizace, protože záměr neobstál i z dalších samostatných důvodů, ale rozhodnutí je užitečné procesně: incidenční přezkum části územního plánu upravující etapizaci nemá smysl, pokud by ani její případné zrušení nemohlo změnit výsledek řízení o konkrétním záměru.

Na navazující povolovací řízení dopadá etapizace i tehdy, je-li prakticky provázána s územní studií a dopravním napojením celé lokality. Proto např. Krajský soud v Plzni v 57 A 31/2024-68 (Letkov)⁹ ve vztahu k řízení o povolení stavby pracoval s územním plánem, územní studií, výkresem etapizace a regulačním výkresem jako s podklady rozhodnými pro posouzení, zda lze jednotlivý záměr povolit bez dopravního napojení celé zastavitelné plochy na nadřazenou komunikaci.

Jednou z hlavních funkcí etapizace je koordinace rozvoje území s veřejnou infrastrukturou. Nejpropracovaněji ji NSS uchopil v 4 As 150/2020-84 (Říčany).¹⁰ Změna územního plánu zde stanovila etapizaci výstavby především proto, aby město dokázalo při silné poptávce po bydlení zajistit dostatečnou veřejnou infrastrukturu. Podmínkou zahájení druhé etapy byla mimo jiné kolaudace intenzifikace ČOV, kolaudace základní školy, navýšení kapacity mateřských škol, zprovoznění městské úpravny vody a u jedné rozvojové plochy též vybudování komunikací. NSS výslovně uvedl, že takové podmínky nejsou neurčité jen proto, že nemají pevné datum. Pokud by územní plán u etapizace založené na věcných parametrech stanovil konkrétní datum realizace, její smysl by byl popřen. Smyslem etapizace je totiž rozložení rozvoje města do delšího časového úseku, aby obec stihla zabezpečit komfort obyvatel vybudováním funkční infrastruktury.

Říčanský případ je důležitý i z hlediska vymezení hranice mezi samosprávnou diskrecí a libovůlí. NSS zdůraznil, že stavební zákon nestanoví konkrétní podmínky, jimiž může být etapizace podmíněna. Jejich navržení je proto při respektování zákazu diskriminace, nerozumnosti a libovůle v rukou pořizovatele a zpracovatele územního plánu a jejich závazné stanovení v rukou zastupitelstva. Pokud obec vysvětlí, jakou míru výstavby stávající infrastruktura unese, nelze jen z toho, že úvaha není pro vlastníka příznivá, dovozovat diskriminaci či svévoli.¹¹

Novější judikatura poskytuje i konkrétnější příklady: KS v Praze v 51 A 55/2024-72 (Nižbor)¹² akceptoval etapizaci, podle níž bylo možné v rozsáhlé rozvojové ploše povolit nejvýše pět rodinných domů ročně. Vyšel z toho, že obec původně zvažovala přímé podmínění výstavby kapacitou školy, školky, kanalizace a vodovodu, avšak nakonec zvolila mírnější nástroj postupného uvolňování výstavby. Soud k tomu uvedl, že smyslem etapizace je totiž rozložení rozvoje obce do delšího časového úseku proto, aby v jeho rámci obec stihla zabezpečit komfort obyvatel vybudováním funkční infrastruktury. Limit pěti rodinných domů zvládne zabránit skokovému nárůstu obyvatel, a tedy i dětí navštěvujících školku a školu.⛘

Obdobně KS v Brně nedávno v 66 A 1/2024-108 (Zbraslav)¹³ výslovně spojil etapizaci s kapacitou čistírny odpadních vod. Zdůraznil, že zajištění dostatečné kapacity technické infrastruktury je legitimním požadavkem územního plánování a použití etapizace odůvodňuje. Rozdílné zařazení ploch do etap přitom podle něj mohlo vycházet nejen z jejich polohy, ale i z kapacity a velikosti zamýšlené zástavby.

V jiné věci KS v Praze obdobně aproboval podmínku navázanou na kapacitu čištění odpadních vod. Uvedl, že podmínka zajištění dostatečné kapacity pro čištění odpadních vod brání v Říčanech zahájení užívání nových staveb do doby, než bude čištění odpadních vod i pro tyto nové stavby zajištěno. Takové řešení podle soudu zachovává funkčnost stávajícího systému a současně motivuje investory plánované výstavby, aby se zapojili do řešení vyčerpané kapacity obce.¹⁴

Specifickou podobu má otázka návaznosti infrastruktury u velkých měst. KS v Brně v přezkumu nového územního plánu Brna (63 A 5/2025-167)¹⁵ akceptoval, že vzhledem k měřítku města nebyla stanovena běžná etapizace všech rozvojových lokalit, ale jen podmíněnost rozvoje devíti strategických rozvojových oblastí investicemi do infrastruktury. Podle soudu tyto oblasti do jisté míry nahrazují etapizaci nebo pořadí změn v území; závěr (z mého pohledu sporný – pozn. autora), že běžnou etapizaci v měřítku územního plánu města Brna nelze stanovit, považoval za dostatečně odůvodněný a odpovídající koncepční povaze územního plánu.

Druhou významnou funkcí etapizace je ochrana nezastavěného území a zemědělského půdního fondu (ZPF). Již v 1 Ao 2/2010-185 (Moravany)¹⁶ NSS spojil etapizaci s ochranou ZPF. Přezkoumavaný územní plán odůvodnil pořadí změn mimo jiné tím, že v území je kvalitní zemědělský půdní fond a že je třeba jej zabírat nejprve ve vazbě na stávající zástavbu obce a města Brna. NSS sice v dané věci zrušil opatření obecné povahy především kvůli vadám závazných stanovisek orgánu ochrany ZPF, avšak samotné rozvržení etap považoval za srozumitelné; rozhodující podle něj byly jednoznačné podmínky přechodu mezi etapami, nikoli informační časové vymezení etap.

Pozdější rozsudek NSS 5 As 373/2018-89 (Zlín)¹⁷ ukazuje opačnou situaci: pokud byla etapizace nebo obdobný regulační prvek jedním z prvků ochrany ZPF, nelze ji vypustit bez řádného vysvětlení, zvlášť pokud jde o cennou zemědělskou půdu. Pokud odstranění etapizace umožní souběžné využití více ploch a může vést ke vzniku enkláv zemědělské půdy, nelze je odbýt kusým konstatováním, že požadavek etapizace je nadbytečný.

Také v 2 As 59/2023-35 (Jeníkov-jih)¹⁸ NSS výslovně potvrdil, že etapizace může být nástrojem kontroly výstavby směrem do volné krajiny. Odmítl námitku, že v dané věci šlo jen o vklínění zástavby mezi existující sídla: lokalita přiléhala ke stávající výstavbě pouze ze severní části, zatímco jižní zástavbu představovala zahrádkářská osada za potokem a biokoridorem. Podle NSS tak nešlo o organické vyplnění mezery, nýbrž o výstavbu směrem do volné krajiny, u níž je etapizace legitimním nástrojem její kontroly. Ze stejného rozsudku plyne, že důvodem pro etapizaci nemůže být ochrana ZPF obecně; důvody musí být konkretizované.

Specifickou environmentální vazbu ukazuje rozsudek NSS 1 As 15/2016-85¹⁹ týkající se šumavských záměrů D 83 a D 86. ZÚR zde stanovily oboustrannou provázanost lanovky a jejího silničního napojení; oba záměry měly být realizovány souběžně. Zadání regulačního plánu však tuto návaznost vyjádřilo pouze jednostranně. NSS dovodil vnitřní rozpor mezi etapizací a zadáním regulačního plánu a zdůraznil, že nelze fakticky odložit posouzení sekundárních, synergických a kumulativních vlivů do fáze regulačního plánu, pokud je jeho zadání nedostatečné a rozporné s etapizací.

Nejčastějším zdrojem soudních sporů není samotná možnost etapizace, ale zařazení konkrétní plochy do určité etapy. Vlastník zpravidla namítá, že jeho pozemky měly být zařazeny do dřívější etapy, že obec upřednostnila jiné srovnatelné plochy, nebo že podmínky přechodu do další etapy jsou nepřiměřeně přísné. Soudní přezkum je zde zdrženlivý, avšak ne rezignovaný: soud zkoumá, zda je regulace racionálně zdůvodněna, zda nejsou rozdílně posuzovány srovnatelné plochy a zda zásah do vlastnictví není excesivní. Nevybírá za obec optimální model rozvoje.

Již citovaný rozsudek 1 Ao 2/2011-17 (Klecany) ukazuje, že podmínka využití alespoň 80 % ploch předchozí etapy může obstát, vychází-li z věcného cíle: Omezená kapacita čistírny odpadních vod, stejně jako ohraničení zastavěného území města vysoce kvalitní zemědělskou půdou jsou výraznými faktory limitujícími možnosti rozvoje zástavby na území města. Navrhovatelka (Česká republika – Ministerstvo vnitra) podle soudu ani nebyla etapizací dotčena, protože mohla nadále užívat areál kasáren dosavadním způsobem, provádět v plném rozsahu udržovací práce, a dokonce i některé stavební úpravy. Jiná situace by podle soudu nastala, kdyby dotčené orgány při pořizování územního plánu uplatnily stanovisko s požadavkem, aby kasárna byla využívaná pro potřeby civilní ochrany, integrovaného záchranného systému apod. Ministerstvo však i v tomto procesu hájilo výhradně svoje soukromé zájmy vlastníka.

Obdobně v 7 As 30/2020-34 (Tisá)²⁰ obec podmínila výstavbu v určitých plochách zastavěním 80 % jiných ploch. NSS akceptoval cíl postupného rozvoje obce od zastavěného území do volné krajiny a odmítl námitku, že vlastník pozemků v pozdější etapě je nepřípustně závislý na aktivitě jiných vlastníků: výstavba na plochách zahrnutých v pozdějších etapách bude totiž z podstaty věci vždy závislá na aktivitě vlastníků pozemků spadajících do dřívějších etap. Etapizace neslouží k tomu, aby uspokojila zájemce o výstavbu v daném území, ale aby zabezpečila postupnou⛘výstavbu v závislosti na rozvoji obce.²¹ NSS odmítl námitku, že územní plán je rozporný, pokud pozemky současně označuje za zastavitelné a jejich využití odkládá do budoucna. Podle soudu nejde o rozpor, ale o esenciální vlastnost a cíl celé etapizace, kterým je postupný rozvoj území a zamezení výstavbě v blocích odtržených od zastavěného území. Právě etapizace dává vlastníkovi určitý příslib možného zastavění daných pozemků v budoucnu, avšak až po zastavění ploch vhodnějších z hlediska obce. V případě Žatce²² NSS akceptoval, že pozemky navrhovatele zůstaly ve třetí etapě, zatímco jiné pozemky byly přeřazeny do první etapy, pokud nebyly srovnatelné polohou, velikostí ani hlavním využitím; zejm. v 2 As 294/2023-36²³ zdůraznil, že námitka nerovnosti musí být založena na skutečně srovnatelných plochách, nikoli jen na tom, že jiné pozemky byly zařazeny do dřívější etapy.

V 1 As 38/2020 (Mnichovice)²⁴ NSS ukázal, kdy naopak etapizace neobstojí. Územní plán Mnichovic zařadil do etapizace plochu sportoviště, ačkoli obecné odůvodnění etapizace hovořilo o významnějších plochách pro bydlení s nároky na infrastrukturu a naopak výslovně ponechávalo mimo etapizaci plochy rekreace, zeleně a občanského vybavení. NSS zdůraznil, že obecně nepovažuje etapizaci za problematickou, ale zahrnutí plochy „sportoviště – U Kříže“ posoudil jako nepřezkoumatelné, protože nebylo zřejmé, proč byla do etapizace zařazena navzdory tomu, že nešlo o plochu bydlení.

Novější rozsudek 5 As 155/2024 (Jeneč)²⁵ doplňuje, že nestačí odůvodnit samotnou potřebu etapizace a zařazení plochy do pozdější etapy; přezkoumatelné musí být i konkrétní časové nebo věcné podmínky, k nimž je odložení zastavitelnosti vázáno. Podle NSS obec dostatečně odůvodnila potřebu etapizace i zařazení plochy do konkrétní etapy, avšak z ničeho neplynulo, proč má být zastavitelnost odložena právě do roku 2040. NSS zároveň korigoval procesní závěr krajského soudu: návrh proti zařazení plochy do etapy je třeba vnímat v celkovém kontextu, protože vymezení etapizace je neodmyslitelně spjato i s podmínkami, za jejichž splnění je zastavitelnost plochy přípustná. Pokud vlastník brojí proti zařazení do určité etapy, jeho návrh zpravidla směřuje i proti jednotlivým předpokladům umožnění zástavby.

Ještě přísnější nároky na odůvodnění se uplatní tehdy, jestliže etapizace nebo na ni navazující podmínka působí dlouhodobě. V případě Zdib KS v Praze zrušil regulaci, která využití pozemku podmiňovala předchozí realizací veřejně prospěšných komunikací a regulačním plánem. Zdůraznil, že obec měla vysvětlit proč se situace sporného pozemku neliší od ostatních ploch zahrnutých do zel. etapy, jaké jsou věcné důvody etapizace a co bránilo naplnění podmínky etapizace v průběhu předchozích X let. Nestačil tedy obecný odkaz na rozsáhlé části odůvodnění; obec měla výslovně shrnout hlavní důvody, pro něž je pokračující omezení přiměřené.²⁶

Poslední důležitá linie judikatury k této části se zaměřuje na vztah etapizace k nabídkám investora. Ve 7 As 64/2025 (Drahelčice)²⁷ vlastník namítal, že problémy s občanskou vybaveností bylo možné řešit etapizací jeho projektu a jeho pomocí obci. NSS to odmítl. Obecná nabídka pomoci ani příslib etapizace projektu nejsou samy o sobě překážkou, aby obec regulovala rozvoj svého území dlouhodobě udržitelným způsobem a v souladu se svou urbanistickou koncepcí. NSS výslovně uvedl, že obci v rámci její samostatné působnosti nelze ukládat, aby nedobrovolně vstupovala do právních vztahů, které z konkrétních legitimních důvodů považuje za nevhodné.

Judikatura zároveň připomíná, že při změně dosavadní zastavitelnosti není obec omezena pouze na krajní řešení. Např. KS v Praze ve věci změny územního plánu, která po předchozím zrušujícím rozsudku znovu řešila zastavitelnost konkrétních pozemků, zdůraznil, že obec není postavena před binární volbu buď zastavitelnou plochu na dotčených pozemcích jako celek zachovat, nebo zcela zrušit. Mezi těmito póly existuje široká paleta řešení, včetně vymezení zastavitelné plochy jen na části dotčených pozemků, podrobnější regulace zástavby (za využití prvků regulačního plánu), etapizace či stanovení podmínky zpracování územní studie nebo regulačního plánu. Etapizace zde vystupuje jako méně invazivní alternativa k úplnému vypuštění zastavitelné plochy.²⁸

Etapizaci je důležité odlišit od jiných nástrojů, které mohou mít navenek podobný účinek. Týká se to zejména územní studie, regulačního plánu, plánovací smlouvy, územní rezervy, obecné podmínky napojení na infrastrukturu a stavební uzávěry. Právní povaha a přezkumné limity těchto nástrojů jsou odlišné.

Nejvýrazněji se rozlišení mezi etapizací a územní studií projevilo v dlouhodobém sporu o územní plán obce Tisá (7 As 30/2020-34).²⁹ Původní územní plán podmínil zástavbu některých ploch pořízením územní studie ve lhůtě do roku 2030. Tato podmínka byla shledána nepřiměřenou a následná změna územního plánu již pracovala s etapizací. NSS zdůraznil, že předchozí rozhodnutí nesměřovala proti cíli postupného rozvoje území jako takovému, nýbrž proti nevhodně zvolenému nástroji. Připomněl závěr Ústavního soudu, že k plánování pozvolného rozvoje území, postupnému uvolňování zastavitelných ploch pro zástavbu, podmínění zástavby na některých pozemcích mírou zastavěnosti pozemků jiných apod. slouží nástroj etapizace.³⁰ Jestliže obec sleduje cíl pozvolného rozvoje území, postupného uvolňování zastavitelných ploch nebo podmínění výstavby na některých pozemcích mírou zastavěnosti jiných pozemků, má tento cíl pojmenovat a projednat jako etapizaci. Není vhodné jej nahrazovat dlouhodobou podmínkou územní studie, která má sloužit k prověření⛘a zpřesnění řešení vybraných problémů v území, nikoli k faktické blokaci výstavby po nepřiměřeně dlouhou dobu.

Od etapizace je třeba odlišit také územní rezervu. V 4 As 261/2014-70 (Hlubočany)³¹ NSS odmítl, že vymezení územní rezervy pro budoucí plochu výroby a skladování ve skutečnosti představovalo etapizaci výstavby. Vysvětlil, že odpůrce nevyjádřil vůli postupně provádět změny v území, ale pouze prověřit, zda je vůbec nutné vymezit další plochu určitého využití. Toto rozlišení dále zpřesnil NSS v 7 As 21/2021-69 (Bašť)³² když opačně odmítl, že by územní rezerva mohla být v plném rozsahu nahrazena etapizací; jde o nástroje s odlišným účelem. A také v 140 A 1/2025-83 (Malé Březno),³³ pokud územní plán podmínil využití územních rezerv předchozím využitím jiných zastavitelných ploch a současně sám hovořil o horizontu až 15 let, soud dospěl k závěru, že účel rezervy byl nezákonný a zcela nesprávný (tj. zjevná etapizace zástavby).³⁴ Naopak v 1 As 67/2015-42 (Olomouc)³⁵ NSS upozornil na opačné riziko: územní plán může něco označit jako etapizaci, aniž by šlo o skutečnou etapizaci. Konkrétně nebylo využití území vázáno na přednostní změny v území, ale na administrativní akt, jehož vydání v budoucnu je nejisté a nezávislé na vůli vlastníka i orgánů územního plánování. Taková „pseudoetapizace“ je ve skutečnosti podmíněnou regulací a je třeba ji přezkoumávat podle jejího skutečného obsahu.

Na pomezí územní rezervy a etapizace stojí také případy, kdy je dosavadní zastavitelná plocha převedena do rezervy a její budoucí využití je spojeno s vyčerpáním jiných rozvojových ploch. KS v Ústí nad Labem v 40 A 3/2025-35 (Chuderov)³⁶ nepřezkoumával tuto konstrukci jako etapizaci v pravém smyslu, ale zdůraznil požadavek přezkoumatelného důvodu. Protože jediným důvodem zařazení pozemků do územní rezervy s možností výstavby až po zastavění jiných ploch byl odkaz na nepřezkoumatelné stanovisko orgánu ochrany ZPF, soud zrušil i příslušnou část územního plánu.

Novější rozsudek 1 As 177/2023-140 (Turnov),³⁷ vydaný po zásahu Ústavního soudu, doplňuje vztah etapizace a obecné podmínky napojení na veřejnou infrastrukturu. NSS připustil, že posuzovaná regulace nebyla etapizací, ale podmínkou využití území. Současně uvedl, že podmínění zastavitelnosti plochy napojením na veřejnou infrastrukturu představuje obdobný zásah do práv vlastníků jako stanovení takové podmínky v rámci etapizace. Rozhodující je, že věcný důvod odložení výstavby zpravidla nelze předem přesně časově ohraničit. Podobně zdrženlivě je třeba zacházet s dohodou o parcelaci. KS v Praze v 41 A 9/2024-49 (Tuchoměřice)³⁸ potvrdil, že dohoda o parcelaci ve spojení s územní studií může být legitimním nástrojem pro řešení vlastnických vztahů a podílu vlastníků na veřejné infrastruktuře, a pokud je právě touto dohodou podmíněna etapizace, nelze bez dalšího zrušit ani navazující etapizační podmínku.

Samostatně je třeba odlišit stavební uzávěru. Připravovaná etapizace může být relevantním důvodem pro dočasné omezení výstavby stavební uzávěrou, ale jen při řádném odůvodnění jejího věcného rozsahu.³⁹ Zákaz výstavby v konkrétním území může v určité době plynout ze stavební uzávěry i etapizace, nicméně tyto instituty sledují zcela odlišné cíle, působí na sobě nezávisle a stejně tak nezávisle mohou vznikat i zanikat.⁴⁰ Naopak nelze stavební uzávěrou jen ex post vytvořit prostor pro dosud politicky neschválené záměry budoucího územního plánu. Stavební uzávěra může chránit budoucí územně plánovací řešení, nikoli je teprve nahrazovat.⁴¹

Etapizace musí být v územně plánovací dokumentaci vyjádřena transparentně. Nestačí, aby byla jen implicitním důsledkem jiné regulace nebo aby její důvody bylo možné dodatečně dovozovat z obecné urbanistické koncepce. Rozsudek 1 Ao 2/2010-185 (Moravany)⁴² ukazuje, že pro srozumitelnost nemusí být rozhodující jen formální časový údaj. Pokud jsou v územním plánu jednoznačně vyjádřeny podmínky přechodu mezi etapami, může být zalhůtování jednotlivých etap pouze informační; naopak není-li z textu ani grafiky patrné, které plochy do etap spadají a za jakých podmínek se otevírají, regulace neobstojí.

Procesní požadavky se zesilují u územního plánu s prvky regulačního plánu. Např. KS v Brně zrušil část změny územního plánu Rozdrojovic, která podrobně předurčila podobu zástavby, komunikační síť a zároveň stanovila etapizaci výstavby podmíněnou realizací veřejných prostranství. I při pasivitě vlastníků podle soudu platí, že i z obecnějšího odůvodnění (…) musí být dobře patrný cíl zvolené regulace a to, jakým způsobem tato regulace daný cíl naplňuje. V dané věci odůvodnění v podstatě kopíruje předmět regulace a není patrný cíl dané regulace; ani převzetí obsahu územní studie do závazné regulace nezbavuje obec povinnosti zvolené řešení alespoň rámcově odůvodnit.⁴³

Návrh proti zařazení pozemku do určité etapy nelze vykládat formalisticky, jak plyne z 5 As 155/2024-66 (Jeneč).⁴⁴ Pokud z odůvodnění návrhu plyne, že vlastník brojí právě proti časovému odložení zastavitelnosti a proti podmínkám, za nichž má být plocha využitelná, soud nemůže říci, že petit směřuje pouze proti bodu označujícímu zařazení do etapy, nikoli proti samotným podmínkám zastavitelnosti. Etapizace by bez těchto podmínek postrádala jakýkoliv smysl.

Zajímavou procesní souvislost přineslo místní referendum v Dobříši v roce 2022. Předmětem jedné otázky bylo⛘zachování zásad etapizace a upřesnění pojmu „velká většina“ při podmínění zahajování výstavby v dalších lokalitách. NSS odmítl námitku, že by již samotná otázka nutně vedla k nepřípustnému zpřísnění etapizace. Naopak uvedl, že vyhodnocení, zda má být již zavedená etapizace zpřesněna, je otázkou v zásadě hodnotovou a že požadované zpřesnění může zvýšit právní jistotu ohledně „konečného bodu“ etapizace, který lze kvantitativně vyjádřit.⁴⁵ Následný rozsudek KS v Praze k samotné změně územního plánu Dobříš ukazuje druhou stranu této věci. Výsledek referenda může být legitimním politickým impulzem, ale nenahrazuje odůvodnění konkrétní etapizační regulace a vypořádání námitek vlastníka.⁴⁶

Nelze dovozovat obecnou povinnost etapizovat každou změnu územního plánu. Pokud územní plán nebo jeho změna řeší jen jednu relativně omezenou změnu funkčního využití, absence etapizace sama o sobě nezakládá nezákonnost. Tento limit výslovně formuloval MS v Praze ve věci změny územního plánu v Praze-Sedlci. K námitce rozporu s požadavkem etapizace uvedl, že přichází v úvahu v případě, že je v tomtéž regulovaném území plánováno provedení vícero změn. Napadenu změnou však byla provedena pouze jediná změna spočívající ve změně funkčního využití vymezené plochy, a již z tohoto důvodu nepřicházelo v úvahu, aby se při přijetí této změny odpůrce zabýval etapizací.⁴⁷ Tento závěr je třeba používat opatrně. Neznamená, že rozsáhlý rozvojový záměr lze vždy rozdělit na jednotlivé změny a tím se vyhnout úvaze o časové koordinaci. Z opačné strany to potvrzuje i novější rozhodnutí KS v Praze k redukci nadměrně rozsáhlých zastavitelných ploch. Soud zde odmítl námitku, že obec měla zvolit méně razantní řešení, a výslovně uvedl, že zařazení dotčených pozemků do zastavitelných ploch by odporovalo legitimním cílům regulace i při stanovení přísnějších regulativů a podmínek pro zástavbu takových ploch či etapizace zástavby. Etapizace tedy není univerzálním substitutem redukce zastavitelných ploch, pokud by ani ona neřešila základní urbanistické, infrastrukturní či environmentální limity. ⁴⁸

Úkol etapizace vykládají soudy spíše jako povinnost než jen možnost. Aby obstála u soudu, musí být etapizace přezkoumatelně odůvodněná, což obnáší vedle vymezení jejího účelu a přesných podmínek i posouzení přiměřenosti jejího dopadu na konkrétní vlastníky.⛘