V tomto článku se věnujeme přiznání odkladného účinku na návrh žalovaného v řízení o kasační stížnosti. Odkladný účinek představuje poměrně běžný nástroj, který využívají žalobci v řízení před krajským soudem a následně před Nejvyšším správním soudem. Návrh na přiznání odkladného účinku podaný žalovaným ovšem není zcela běžný a s ohledem na svou povahu se vyskytuje právě v řízení o kasační stížnosti. Podstatou odkladného účinku je možnost výjimečně odsunout právní následky rozsudku krajského soudu do doby rozhodnutí o kasační stížnosti.² Odkladný účinek může NSS přiznat i v případě, že krajský soud tak neučinil a současně může pozastavit účinky nejen napadeného rozhodnutí krajského soudu, ale také správního rozhodnutí nebo jeho části. Tuto úvahu je nutné učinit zejména v případě, že krajský soud žalobu odmítl. Odkladný účinek pouze proti usnesení o odmítnutí žaloby by neměl vliv na právní moc a vykonatelnost správního rozhodnutí.³ Dodejme však, že takový návrh pravděpodobně nevzejde z pera žalovaného správního orgánu.

Článek mapuje judikaturu NSS, v níž NSS odkladný účinek na návrh žalovaného přiznal. Kritéria pro výběr judikátů jsme tedy zvolili podle druhu výroku (přiznání odkladného účinku) a typu stěžovatele (žalovaný). Jeho cílem je poskytnout přehled, jakými argumenty se NSS zabýval při přiznání odkladného účinku na návrh žalovaného správního orgánu. K zájmu o toto téma nás přivedlo řízení, v němž jsme zastupovali daňový subjekt úspěšný v řízení před krajským soudem a literatura věnující se odkladným účinkům na návrh žalovaného v odborných publikacích zcela chyběla. Takto jsme dospěli k výsledku celkem 117 rozhodnutí vydaných od 5. 1. 2005 do 5. 8. 2025, ve kterých Nejvyšší správní soud odkladný účinek na návrh žalovaného přiznal.

Z těchto usnesení oddělujeme ta, která byla vydána za použití § 73 odst. 2 ve spojení s § 107 SŘS ve znění účinném do 31. 12. 2011. Toto znění vychází z předpokladu, že soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem. Tato kritéria jsou tedy značně přísnější, neboť pozdější znění SŘS účinné od 1. 1. 2012 stanoví, že pro přiznání odkladného účinku je třeba poměřovat újmu stěžovatele s újmou jiných osob, která vznikne v důsledku výkonu nebo jiných právních následků napadeného rozhodnutí. Jako korektiv pak slouží veřejný zájem. Podle našeho názoru je zřejmé, že „nenahraditelná újma“ je pojmově podstatně závažnější než „běžná“ újma, která může vzniknout jiným osobám. Důvod této změny zákonodárce vysvětlil tak, že v dřívější úpravě neponechal na uvážení soudu, kterému z konfliktních zájmů dát v konkrétním případě přednost, ani neupravil pouhá vodítka pro tuto úvahu. Cílem změny tedy bylo uvolnit soudu ruce při rozhodování o odkladném účinku s určitým poukazem na vážení konfliktních zájmů. Podle našeho názoru předchozí úprava nebyla problematická pouze proto, že by soudu zapovídala možnost vážit v konfliktu stojící zájmy,⁴ ale také proto, že požadavek nenahraditelné újmy mohl být splněn ve velmi omezeném množství případů. O tom ostatně svědčí problémy s aplikací tohoto pojmu. Předchozí judikatura se v zásadě omezila na kazuistické posuzování jednotlivých případů, aniž by se kasační soud alespoň v obecné míře pokusil o jeho vymezení. Například v usnesení z 15. 3. 2004, č. j. 1 Azs 19/2004-29, za nenahraditelnou újmu považoval nemožnost stěžovatelky účastnit se ústního jednání v řízení o kasační stížnosti․ Z dnešního pohledu se tento důvod může jevit poněkud zvláštně, protože NSS ústní jednání nařizuje v jednotkách případů, v roce 2004 tuto možnost nešlo zcela vyloučit i přes výslovné znění zákona o tom, že NSS rozhoduje bez jednání, a to s ohledem na sjednocovací roli NSS ve správním soudnictví v počátcích jeho existence. Soud si navíc byl tohoto v citovaném usnesení vědom. Z hlediska kasační stížnosti žalovaného je zajímavé, že v jiném případě NSS nespatřoval nenahraditelnou újmu v zájmu na jednotném postupu v obdobných případech do rozhodnutí o kasační stížnosti.⁵ V jiném usnesení soud naopak poukázal na likvidační účinky rozhodnutí spočívající v povinnosti uhradit doměřenou daň z přidané hodnoty.⁶

Kritéria v dřívějším znění SŘS byla přísnější, a proto pro vysledování trendu v přiznávání odkladných účinků na návrh žalovaného nemá smysl zabývat se judikaturou vydanou za účinnosti starého práva. Celkem tedy k rozboru zůstalo 81 usnesení. Článek dělíme na obecná východiska a následně předcházíme k jednotlivým oblastem, u nichž kasační soud zpravidla vyhoví návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Především se zabýváme oblastmi práva na svobodný přístup k informacím, daňovými věcmi, cizineckou agendou a agendou sociálního zabezpečení, řízeními ve služebních věcech, a nakonec zmiňujeme souhrnně ostatní oblasti. K jednotlivým⛘oblastem přikládáme komentáře a vlastní hodnocení rozhodnutí NSS.

Podle ustálené judikatury je na žalobci, aby prokázal, že jemu hrozící újma je vyšší než újma jiných osob, a naopak existenci veřejného zájmu má tvrdit a prokazovat žalovaný správní orgán. Újmu nestačí pouze tvrdit, ale je třeba uvést konkrétní skutkové okolnosti, z nichž stěžovatel újmu dovozuje.⁷ Naopak existenci veřejného zájmu prokazuje žalovaný správní orgán. Náš zájem o odkladné účinky přiznané na návrh správního orgánu byl vyvolán tím, že tvrzení žalovaného se neomezí pouze na existenci veřejného zájmu, ale také na prokazování újmy. Máme totiž za to, že ze znění § 73 ve spojení s § 107 SŘS neplyne, že by existence veřejného zájmu bez dalšího žalovanému postačovala k přiznání odkladného účinku. V zásadě je podle nás role správního orgánu dvojjediná a v návrhu by se tak měl zabývat jak možnou újmou, tak veřejným zájmem. Obrácení tohoto důkazního břemene zřejmě dovodit nelze, nicméně také nemůžeme vyloučit, že v určitých případech může žalobce, který nepodal kasační stížnost, poukazovat na veřejný zájem spočívající ve vykonání pravomocného rozhodnutí krajského soudu.

Zbývá ještě dodat, že odkladný účinek může v některých případech plynout přímo ze zákona, nejčastěji se s tím můžeme setkat v případě některých rozhodnutí podle PobCiz. Podání návrhu na přiznání odkladného účinku může být v takovém případě problematické pouze v tom, že NSS nemůže „rozhodnout“ o věci jinak než přípisem a informovat stěžovatele o odkladném účinku přímo ze zákona. Typičtější situací však bude, že soud v meritorním rozhodnutí odůvodní, že o návrhu na přiznání odkladného účinku nerozhodoval, neboť byl dán přímo ze zákona.

Judikatura NSS prošla určitým vývojem. Soud postupně specifikoval podmínky přiznání odkladného účinku, jak jsme naznačili v kazuistice výše. Tento judikaturní vývoj se však nedotkl všech oblastí právní úpravy. Jednou z oblastí, kde je přístup NSS téměř neměnný, je oblast žádostí o informace podle SvInf. V případě sporů týkajících se SvInf bude kasační stížnost správního orgánu mířit proti rozsudku krajského soudu, kterým soud žalobci vyhověl. Důsledkem vykonání rozsudku krajského soudu je tedy poskytnutí informace.

V takovýchto případech často správní orgán spatřuje nepoměrně větší újmu v tom, že nebude-li přiznán kasační stížnosti odkladný účinek, bude správní orgán povinen požadovanou informaci zpřístupnit. Jak k této problematice uvedl NSS ve svém usnesení ze dne 26. 4. 2023, č. j. 2 As 96/2023–52: Pokud by nebyl kasační stížnosti stěžovatelky přiznán odkladný účinek, ztratilo by další vedení řízení o kasační stížnosti praktický význam. Účinky jednání, k němuž byla stěžovatelka městským soudem zavázána a které lze vůči ní exekučně vymáhat, by již nebylo možné v návaznosti na pozdější rozhodnutí o kasační stížnosti anulovat. Řízení o kasační stížnosti by za těchto okolností nebylo efektivním opravným prostředkem.

Stručně řečeno, nepoměrně větší újmou je nevratné poskytnutí informace. Je otázka, zda NSS tímto přístupem chrání poskytnutí informací jako takových nebo naopak spíše smysl řízení o kasační stížnosti, jestliže akcentuje skutečnost, že v případě přiznání odkladného účinku by řízení před NSS ztratilo smysl. NSS ve výše uvedeném usnesení dále konstatoval, že naproti tomu žalobci hrozí újma spočívající v odkladu získání informace, které se dožaduje. Tato újma je však pouze dočasná, a tak žalobci přiznáním odkladného účinku nevznikne nepoměrně větší újma. K obdobným závěrům došel NSS i v jiných usneseních,⁸ a to bez ohledu na to, jaké informace požadoval žalobce. Rozpor s veřejným zájmem tedy bude nutné posuzovat s přihlédnutím k specifikům toho kterého případu, lze ale očekávat, že k nepřiznání odkladného účinku z důvodu existence veřejného zájmu bude docházet spíše zřídka. To bude platit tím spíše, pokud oním chráněným statkem je význam řízení před NSS, které by v případě poskytnutí informace a následně úspěchu žalovaného mělo čistě akademický smysl.

Ve zkratce tedy lze konstatovat, že pro přiznání odkladného účinku při kasační stížnosti správního orgánu ve věcech týkajících se SvInf bude NSS přiznávat odkladný účinek pravidelně. V tomto ohledu je otázka, zda by zákonodárce neměl přistoupit k odkladnému účinku ze zákona, jestliže jeho nepřiznání v řízení před NSS je spíše výjimečné. Jde však o úvahu související s povahou kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku. Právě to, že odkladný účinek je výjimečným prostředkem, který prolamuje právní moc a vykonatelnost pravomocného rozhodnutí krajského soudu, je jedním z prvků oné mimořádnosti, které kasační stížnost přibližují jiným mimořádným opravným prostředkům.⁹

V průběhu dubna 2025¹⁰ rozhodoval NSS o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Justiční akademie, která brojila proti rozsudku Krajského soudu v Brně. Ten Justiční akademii uložil zpřístupnit příklady, které jsou součástí písemného testu na pozici justičního kandidáta a pozici soudce. V návrhu na přiznání odkladného účinku argumentovala Justiční akademie jednak nezvratností zveřejnění informací, neboť i v případě, že by byla kasační stížnost úspěšná, nebylo by možné již jednou poskytnuté informace získat zpět. Dále Justiční akademie uvedla, že protože je příprava písemných testů časově i odborně velmi náročná, hrozí jí nepoměrně větší újma výkonem rozhodnutí krajského soudu, neboť v případě úspěchu kasační stížnosti by byla nucena připravit novou sadu příkladů zcela zbytečně.

I zde NSS spatřoval nepoměrně větší újmu hrozící Justiční akademii v tom, že pokud by již jednou testy zpřístupnila, její úspěch by měl pouze akademickou povahu, neboť jednou poskytnutou informaci již není možné získat zpět. Protože NSS spatřoval splnění první podmínky přiznání⛘odkladného účinku, přistoupil k posouzení další podmínky přiznání odkladného účinku, a to zda by odkladný účinek neohrožoval veřejný zájem.

Zde NSS připustil, že existuje veřejný zájem na poskytování informací orgány veřejné správy, ostatně právě proto je právo na informace zaručeno LPS. Naproti tomu však dle NSS stojí veřejný zájem spočívající v řádném výběru soudců a justičních kandidátů. Protože však bude případný zásah do práva na informace a veřejného zájmu spočívající v přístupu k informacím omezen pouze dočasně, převáží v tomto případě zájem na řádném výběru soudců. NSS z těchto důvodů odkladný účinek kasační stížnosti přiznal. V citovaném usnesení také konstatoval, že [ř]ádný výběr kandidátů na uvedené funkce by navíc byl ohrožen také nerovností možností, jelikož ne ke každému z uchazečů by se nutně musela dostat informace o tom, že stěžovatelka znění otázek testu aplikace práva zveřejnila.

Takové odůvodnění se nám jeví problematické, neboť řádný výběr uchazečů na funkci soudce nebo pozici justičního kandidáta není zajištěn pouze testem, který je jednou z dílčích etap celého výběrového procesu. Zcela klíčové je naopak hodnocení zkušeností kandidáta komisí a splnění bodové hranice je pouze nutnou podmínkou pro postup k ústnímu pohovoru. Podle našeho názoru je to tedy právě výběrová komise, kdo zajišťuje řádný výběr, nikoliv Justiční akademie prostřednictvím testu. Odůvodnění NSS, že poskytnutím informací se navíc vytvoří nerovnost mezi uchazeči tím, že někteří využijí rady jiných osob při přípravě a jiní se naopak k informacím nedostanou, je na tento veřejný zájem poměrně krkolomně naroubovaná. Podle našeho názoru NSS zcela pomíjí možnosti dnešní informační doby. To, že všem uchazečům je určitá informace dostupná na úřední desce již sama tuto nerovnost vyvrací, a navíc do účinnosti vyhlášky č. 516/2021 Sb. Justiční akademie starší testy sama zveřejňovala. Do 30. 6. 2023 sama vyhláška č. 516/2021 Sb. umožňovala Justiční akademii zveřejnit otázky, které již vyřadila z užívání. Část otázek je tak veřejnosti přístupná již dnes a pravděpodobně neexistuje osoba, která se při přípravě na test aplikace práva na tyto otázky nepodívá. I aktuální podobu otázek by tak veřejnost pravděpodobně neopomenula.

Jakkoliv rozumíme, že NSS při přiznání odkladného účinku nemůže předjímat konečné rozhodnutí o věci samé, máme za to, že při vážení veřejných zájmů bylo třeba zvážit také to, že výluka z povinnosti poskytnout testové otázky není stanovena zákonem, nýbrž vyhláškou. Proto je otázka, nakolik řádnému výběru soudců a justičních kandidátů přispěje pravidlo, které je v příkrém rozporu s čl. 17 odst. 5 LPS, a to v zásadě prima facie. Tuto skutečnost však NSS při váženi veřejného zájmu opomněl. Otázkou tak zůstává, zda je možné spatřovat veřejný zájem i v situaci, že je chráněn pravidlem, které je nezákonné či dokonce zjevně v rozporu s ústavním pořádkem.

Problematika odkladného účinku při kasačních stížnostech správních orgánů ve věcech daní a poplatků přináší rozmanitější judikaturu, přičemž k přiznání samotného odkladného účinku dochází z vícero důvodů, na rozdíl od problematiky SvInf.

Návrhem na odkladný účinek kasační stížnosti se NSS zabýval v sporu mezi finanční správou a daňovým subjektem.¹¹ V tomto usnesení řešil NSS situaci, kdy krajský soud zrušil rozhodnutí Odvolacího finanční ředitelství, kterým stěžovatel vyměřil DPH za období únor 2012 vyšší, než uvedl žalobce v daňovém přiznání. U žalobce v době sporu probíhalo insolvenční řízení. NSS při hodnocení toho, zdali hrozí stěžovateli nepoměrně větší újma nejdříve zkoumal, jaká by vlastně hrozila újma přiznáním odkladného účinku žalobci, následně jaká by hrozila nepřiznáním odkladného účinku stěžovateli a následně tyto hrozící újmy porovnal. Dle NSS jediná újma, která hrozila přiznáním odkladného účinku žalobci bylo opožděné vyplacení přeplatku na dani, přičemž dle názoru NSS nešlo o újmu závažnou. K újmě hrozící stěžovateli nepřiznáním odkladného účinku NSS konstatoval, že [n]aopak újmu hrozící žalovanému v případě, že by odkladný účinek kasační stížnosti přiznán nebyl, hodnotil Nejvyšší správní soud jako velmi závažnou. Vycházel přitom z toho, že v důsledku napadeného rozsudku krajského soudu by bylo možné vyměřit žalobci daň z přidané hodnoty pouze konkludentně v souladu s ustanovením § 140 daňového řádu. S tím by bylo spojeno vrácení přeplatku na dani, kterou již žalobce uhradil. Za situace, kdy by následně Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského sodu zrušil, by pak hrozilo, že daň původně vyměřená správcem daně nebude vzhledem k nestabilní hospodářské situaci žalobce znovu uhrazena. Návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti NSS vyhověl, přičemž nepoměrně větší újmu tedy spatřoval v hrozbě, že vzhledem k ekonomické situaci nebude možné daň v případě zrušení rozhodnutí krajského soudu vybrat. Podle našeho názoru však měl NSS zvažovat také fázi tohoto řízení a způsob řešení úpadku, kterým byla reorganizace. Žalobce tvrdil, že již byla dokončena a jeho podnikání je stabilní. Zadržení odpočtu DPH má v situaci, kdy podnikání nadále funguje, poměrně zásadní dopad do peněžních toků daňového subjektu. Tuto skutečnost měl nicméně tvrdit žalobce a z ní dovozovat nepoměrně vyšší újmu. Navíc mohl argumentovat také veřejným zájmem na dodržení neutrality DPH a s ní spojeným právem na odpočet daně, což jsou jedny ze základních kamenů společného systému DPH v Evropské unii.

Na tomto místě je vhodné upozornit, že veřejný zájem spočívající v ohrožení výběru daní sám o sobě nepostačuje na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti správce daně.¹² K této skutečnosti musí přistoupit také další faktor, který může přiznání odkladného účinku odůvodnit. Již výše uvedené riziko nemožnosti výběru daně z důvodu ekonomické situace daňového subjektu bude častokrát oním dalším faktorem. To potvrzuje i navazující judikatura NSS. Kupříkladu v usnesení z 19. 6. 2023, č. j. 2 Afs 256/2022–39, přiznal NSS odkladný účinek kasační stížnosti Odvolacího finančního ředitelství proti rozsudku krajského soudu, který zrušil zajišťovací příkazy na DPH, které byly vydány před zahájením insolvenčního řízení daňového subjektu. Zde NSS judikoval, že stěžovateli hrozí nepoměrně větší újma než třetím osobám. Pokud by totiž NSS kasační stížnosti nepřiznal odkladný účinek, stěžovatel by v budoucnu ani v případě úspěchu svou pohledávku nezískal zpět v plném rozsahu.

Zajímavou situaci řešil NSS také v usnesení z roku 2018.¹³ Daňový subjekt se v tomto případě domáhal prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu, aby mu správce⛘daně zasílal stejnopisy platebních výměrů. Stěžovatel dovozoval nepoměrně větší újmu zejména ve velké administrativní zátěži a také v tom, že podstata sporu přesahuje samotné řízení a rozhodnutí NSS může mít za následek změnu správní praxe. K tomuto argumentu NSS uvedl, že [j]akkoli by argumentace stěžovatele o možné administrativní zátěži sama o sobě nemohla odůvodnit přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že pokud se stěžovatel kasační stížností domáhá přezkoumání otázky, zda odepření poskytnutí platebních výměrů bylo nezákonným zásahem, nepřiznáním odkladného účinku kasační stížnosti a tedy nastoupením právních účinků rozsudku krajského soudu spojeným s jeho vykonatelnosti do doby rozhodnutí Nejvyššího správního soudu by došlo ke zmaření významu samotného přezkumu stěžejní právní otázky. Tedy, obdobně jako při sporech týkajících se SvInf, i zde dovodil NSS onu hrozící újmu z faktu, že výkonem rozhodnutí by kasační řízení de facto ztratilo smysl, neboť by již došlo ke konstatování nezákonného zásahu i k odeslání požadovaného stejnopisu. Je ale škoda, že se NSS nevyjádřil blíže k argumentu finančního úřadu o hrozící změně správní praxe v důsledku výkonu rozhodnutí. Jakkoliv jde o zajímavou argumentační linii, změna správní praxe je nevyhnutelným důsledkem závaznosti soudních rozhodnutí, a proto podle našeho názoru obtížně obstojí.

Neméně zajímavou právní otázku týkající se odkladného účinku řešil NSS i začátkem roku 2020.¹⁴ Opět šlo o žalobu proti nezákonnému zásahu, přičemž Městský soud v Praze zavázal správce daně k zastavení daňové kontroly. Protože ale daňová kontrola není řízením, nýbrž postupem, nebude vydávat správce daně rozhodnutí ve věci, a tím pádem nebude možné postupovat podle § 124a DŘ ve znění účinném do 30. 6. 2025.¹⁵ Dojde tak k situaci, že správce daně již nebude moct onu daňovou kontrolu provést v případě úspěchu před NSS, neboť úspěch před NSS nenaplňuje žádnou z podmínek pro opakovanou daňovou kontrolu dle § 85a DŘ. Naproti tomu stojí hrozící újma pro daňový subjekt, která spočívá v pokračování možného nezákonného zásahu. Tuto situaci NSS vyřešil šalamounsky¹⁶ ke spokojenosti obou stran. Konkrétně judikoval, že [o]ba dva důsledky jsou závažné, první pro žalovaného, druhý pro žalobce, aniž by bylo jednoznačné, který z nich je nepoměrně významnější než druhý. Nejvyšší správní soud spatřuje řešení v tom, že výrok II. městského soudu obsahuje dva na sebe navazující příkazy, jednak nepokračovat v daňové kontrole, jednak daňovou kontrolu zastavit. Z hlediska zajištění možnosti případného pokračování v daňové kontrole postačí provedení prvního příkazu, který současně chrání žalobce před pokračováním postupu, projednáním výsledků kontroly a doměřením daně. Proto Nejvyšší správní soud přiznal odkladný účinek části výroku II. napadeného rozsudku, a to části přikazující daňovou kontrolu zastavit. Je zajímavé, že nepoměrně větší újmu spatřoval NSS v situaci způsobené v zásadě legislativním opomenutím. Nemožnost opětovné daňové kontroly v tomto specifickém případě totiž není ničím jiným než legislativním nedostatkem. V tomto případě je i zajímavé, že NSS nakonec stěžovateli vyhověl, avšak z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost. Je tak pravděpodobné, že Městský soud v Praze žalobě opět vyhověl s jiným odůvodněním.¹⁷ Tuto skutečnost pochopitelně NSS nemohl a neměl předvídat v době rozhodování o odkladném účinku.

Byť se výše uvedené situace od sebe liší, mají všechny společný prvek. Tím je nemožnost dosáhnout cíle jednotlivých řízení v případě nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Ať už jde o nemožnost vybrat daň v důsledku hrozícího zániku daňového subjektu (nebo značného ztížení výběru daně z důvodu insolvenčního řízení), případně o hrozící zánik práva provést daňovou kontrolu. Pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti bude muset Odvolací finanční ředitelství nebo správce daně prokázat nejen obecně ohrožení výběru daní, ale bude muset konkrétně prokázat, že výkonem rozhodnutí krajského soudu dojde téměř k jeho zmaření.

Jak bylo uvedeno v úvodu článku, problematika odkladného účinku je specifická v kontextu cizinecké agendy. Podle právní úpravy obsažené v PobCiz má již sama správní žaloba proti rozhodnutí o povinnosti opustit území odkladný účinek.¹⁸ Pravě s odkazem na fakt, že sám zákon o pobytu cizinců přiznává odkladný účinek správní žalobě, dovozuje NSS, že nevzniká v případě přiznání odkladného účinku kasační stížnosti správního orgánu nepoměrně větší újma jiným osobám – žalobcům.¹⁹

Jistý problém lze spatřovat v tom, jak zareagovala judikatura NSS na již výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu.²⁰ Dle názoru rozšířeného senátu [h]rozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Původně totiž NSS dovozoval nepoměrně větší újmu právě z hrozby existence dvou správních rozhodnutí a nemožnosti procesně se s touto situací vypořádat, přičemž tuto linii držel v některých případech i po vydání usnesení rozšířeného senátu.²¹ Výklad, kdy riziko existence dvou správních rozhodnutí v téže věci odůvodňuje přiznat kasační stížnosti odkladný účinek, je problematický. Tímto přístupem se totiž z mimořádného opravného prostředku stává de facto řádný opravný prostředek, neboť hrozba existence dvou správních rozhodnutí bude z povahy věci přítomna při každé kasační stížnosti správního orgánu. Zároveň tento výklad naráží na zásadu rovnosti stran plynoucí z čl. 37 odst. 3 LPS a vyjádřené v § 36 odst. 1 SŘS, a to z důvodu, že zatímco správnímu orgánu bude na přiznání odkladného účinku stačit pouhý obecný odkaz na riziko existence dvou správních rozhodnutí, žalobce bude muset vždy prokazovat hrozící nepoměrně větší újmu zcela⛘konkrétně v každém případě. Dle našeho názoru je právní názor rozšířeného senátu NSS správný a je nutné trvat na důkladném dodržení jeho závěrů.

Jak bylo uvedeno v předcházejících částech, NSS konstantně za nepoměrně větší újmu v kontextu přiznání odkladného účinku kasační stížnosti považuje situaci, kdy výkonem rozhodnutí krajského soudu dojde k nezvratné situaci. Právě tato hrozící nezvratnost by měla být ve světle výše citované judikatury dle našeho názoru určující při posuzování existence nepoměrně větší újmy.

Judikatura týkající se přiznání odkladného účinku ve věcech sociálního zabezpečení je bohatá, konec konců právě ve věci týkající se důchodového pojištění předkládal 6. senát rozšířenému senátu otázku týkající se toho, zdali může být nepoměrně větší újma spatřována v existenci dvou správních rozhodnutí v téže věci.

Pro přiznání odkladného účinku ve věcech sociálního zabezpečení budou platit stejná východiska jak pro ostatní oblasti. Pro přiznání odkladného účinku bude muset správní orgán mimo jiné prokázat hrozbu nepoměrně větší újmy. V rámci problematiky sociálního zabezpečení lze vysledovat, že kromě nenávratnosti situace v předešlý stav zohledňoval NSS ve své judikatuře také administrativní a fiskální dopad výkonu rozhodnutí. Kupříkladu v usnesení ze dne 15. 2. 2017, č. j. 3 Ads 306/2016-18, spatřoval NSS nepoměrně větší újmu ve zvýšené administrativní zátěži pro správní orgán v případě výkonu rozhodnutí krajského soudu a jeho následného zrušení. Konkrétně se NSS vyjádřil, že podstatou návrhu stěžovatelky je nejen poukaz na případnou existenci rozdílných správních rozhodnutí, ale rovněž vznik významných nákladů a vynaložení mimořádné práce. V případě nepřiznání odkladného účinku by totiž následovalo pokračování řízení před stěžovatelkou, na základě odlišného právního názoru vysloveného krajským soudem, které by sebou nezbytně přineslo zmíněné komplikace. Rovněž toto potencionálně „druhé“ rozhodnutí stěžovatelky by současně nemuselo být konečným a mohlo by tak následně vyvolat další náklady a řadu úkonů, opět pro obě strany řízení. Dále NSS uvedl, že tuto hrozící újmu je nutné porovnat s újmou, která nastane přiznáním odkladného účinku v sféře žalobce, a protože se spor týkal příplatku, který byl v řádech stokorun měsíčně, nepovažoval tuto újmu NSS za závažnou. Byť je porovnání hrozící újmy pro stěžovatele a žalobce obligatorní součást úvahy, je zajímavé, že NSS při přiznání odkladného účinku vycházel zejména z nepoměru mezi výší nákladů spojených s výkonem rozhodnutí pro stěžovatele na straně jedné, a s hrozící finanční újmou v případě nepřiznání odkladného účinku pro žalobce. Tato situace je pozoruhodná právě proto, že v ní NSS nepoměrně větší újmu skutečně individualizuje v rámci konkrétního sporu, a odkladný účinek přiznává bez toho, aby byla nutně přítomna objektivnější kritéria (jako např. že by došlo výkonem rozhodnutí k ohrožení existence práva).

V rámci problematiky sociálního zabezpečení nejde o ojedinělý přístup. K posuzování nepoměrně větší újmy výhradně v kontextu posuzovaných skutkových okolností přistoupil NSS také v usnesení z listopadu 2018.²² I zde NSS označil za nepoměrně větší újmu také nutnost vést případné další správní řízení a náklady s ním spojené.

Lze tedy shrnout, že pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti správního orgánu ve věcech sociálního zabezpečení bude na místě přiznat odkladný účinek, ohrožuje-li výkon rozhodnutí krajského soudu možnost domoci se práva v případě úspěchu před NSS. Zároveň jsme však identifikovali jisté specifikum v rámci přístupu k nepoměrně větší újmě. Jestliže dosud se v rozhodovací praxi do jisté míry dala nepřiměřeně velká újma objektivizovat (protože spočívala v nemožnosti domoci se práva v případě úspěchu před NSS, nebo ve vyvolání stavu, který by již nebylo možné zvrátit), v problematice sociálního zabezpečení lze pozorovat, že NSS tuto újmu hodnotí výlučně v kontextu skutkových okolností toho kterého případu. Odkladný účinek přiznává i tam, kde by stav vyvolaný výkonem rozhodnutí nebyl nezvratný, avšak by mohl být pro správní orgán nadmíru nákladný (jak časově, tak finančně) v porovnání s újmou odkladným účinkem vyvolanou žalobcově sféře.

Je otázkou nakolik je přístup v této oblasti v souladu s přístupem uplatňovaným v jiných oblastech. Podle našeho názoru je totiž sporné, zda soud vůbec má přihlížet k fiskálnímu zájmu státu a jeho případným zvýšeným nákladům na další vedení řízení jako k nepoměrně vyšší újmě. Vedení řízení a rozhodování o určité agendě je nakonec úkolem správních orgánů. Například v případě podnikatelských subjektů NSS zvažuje možnou finanční újmu v kontextu celkových hospodářských výsledků.²³ A to navíc tak, že data o hospodaření vyhledává sám ve veřejně dostupných zdrojích, které jsou nicméně vykládány do sbírky listin v obchodním rejstříku se zpožděním, a tak nemusí reflektovat aktuální hospodářskou situaci. Podle našeho názoru není důvod, aby se obdobný přístup neuplatnil také v případě státu, pokud jej chce NSS vůbec uplatňovat. V tomto ohledu by pak újma státu byla spíše zanedbatelná, neboť jeho zdroje jsou výrazně vyšší než v případě řady podnikatelských subjektů.

Posuzování zvýšené administrativní zátěže jakožto hrozící nepoměrně větší újmy není v judikatuře NSS zcela jednotné. V některých případech totiž soud připouští, že zvýšené administrativní nároky spojené s výkonem rozhodnutí krajského soudu mohou odůvodnit přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Naopak jindy NSS konstatoval, že hrozící změna správní praxe není nepoměrně větší újmou a rovněž neznamená sama o sobě, jako dovodil v citovaném usnesení i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, ohrožení důležitého veřejného zájmu; to se týká⛘i tvrzeného „rozkolísání správní praxe“.²⁴ Právě změna správní praxe může být oním zvýšeným administrativním nárokem, a nakonec může představovat i zvýšenou finanční zátěž, například na tvorbu metodik, proškolení úředníků apod. V citovaném usnesení NSS sice odkladný účinek kasační stížnosti přiznal, ale až v kombinaci s hrozící prekluzí práva projednat přestupek. Požadavek na přítomnost dalšího prvku, ve kterém lze spatřovat onu nepoměrně větší újmu pro přiznání odkladného účinku, je zcela souladná s usnesením rozšířeného senátu NSS, na který koneckonců v citovaném rozhodnutí odkázal i pátý senát.

Dosud jsme v judikatuře NSS v případě přiznání odkladného účinku viděli argumentaci postavenou primárně na splnění podmínky nepoměrně větší újmy. Posuzování veřejného zájmu při přiznávání odkladného účinku kasační stížnosti bylo spíše okrajovou záležitostí, k níž se NSS často vyjádřil stroze, že přiznání odkladného účinku není v rozporu s jiným veřejným zájmem. Jinak se však k této problematice postavil NSS v usnesení z prosince 2023,²⁵ ve kterém řešil kasační stížnost prvního náměstka policejního prezidenta ve věci týkající se propuštění policisty ze služebního poměru z důvodu trestního stíhání. Zde NSS konstatoval, že [p]řiznání odkladného účinku kasační stížnosti nejenže není v rozporu s veřejným zájmem, a contrario je ve veřejném zájmu, aby v řadách policie nepůsobila osoba trestně nezachovalá; v takovém případě nelze hovořit o tom, že důvody (trestní odsouzení) by pominuly, neboť žalobci nebyl trest zrušen. Podmínku trestní zachovalosti nepochybně musí žalobce splňovat po celou dobu výkonu služby; není proto rozhodné, že nedošlo ke zrušení služebního poměru. Nejvyšší správní soud v daném případě shledal převahu veřejného zájmu nad zájmem žalobce.

Tak jako v jiných oblastech, i ve věcech služebních a procesních bude muset správní orgán prokázat, že mu hrozí nepřiznáním odkladného účinku nepoměrně větší újma, než by hrozila žalobci v případě přiznání odkladného účinku. Tou může být například reputační riziko spojené s výkonem rozhodnutí krajského (městského) soudu.

V některých oblastech správního práva není dostatečný počet usnesení NSS na to, aby o nich bylo možné pojednat v samostatné kapitole. Dle podle našeho názoru by ale byla škoda tato usnesení zcela vynechat.

V usnesení z října 2022²⁶ řešil NSS návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Národního bezpečnostního úřadu. Tomu Městský soud přikázal zpřístupnit žalobci výsledky šetření zpravodajské služby v řízení o neudělení bezpečnostní prověrky. NSS hrozící nepoměrně větší újmu spatřoval v tom, že odtajnění informací týkajících se šetření zpravodajské služby nelze ani v případě úspěchu Národního bezpečnostního úřadu zvrátit. Obdobně jako v případech žádostí o informace je to právě nezvratnost, u níž NSS spatřuje nepoměrně větší újmu. Zajímavostí tohoto usnesení je, že Národní bezpečnostní úřad v rámci návrhu na přiznání odkladného účinku argumentoval, že rozsudek Městského soudu je chybný a jeho výkon by tedy byl v rozporu se zákonem. Zde NSS velmi správně poznamenal, že meritorně se rozsudkem Městského soudu bude zabývat až v rámci samotného rozhodnutí, nikoliv v rámci posuzování důvodnosti návrhu na přiznání odkladného účinku. Přiznání odkladného účinku tedy nelze odůvodnit tím, že rozhodnutí nižší instance je chybné a jeho výkon tedy nezákonný.

Zajímavou situaci řešil NSS i v usnesení z října 2018.²⁷ Zde podala Česká národní banka kasační stížnost prosti rozsudku, který zrušil její rozhodnutí o odebrání povolení působit jako družstevní záložna. Spolu s kasační stížností pak Česká národní banka podala návrh na přiznání odkladného účinku. V návrhu argumentovala, že výkonem rozhodnutí by namísto likvidátora řídili žalobce i nadále jeho původní představitelé. Hlavním věřitelem žalobce byl přitom Garanční systém finančního trhu, jehož finanční prostředky jsou tvořeny příspěvky ostatních bank. Dle České národní banky je veřejným zájmem ochrana prostředků tohoto fondu. NSS upozornil, že pro přiznání odkladného účinku nemusí hrozit nepoměrně větší újma přímo správnímu orgánu. Dokonce nepřiznáním nemusí vzniknout stěžovateli žádná újma. NSS přisvědčil, že ochrana finančních prostředků v rámci Garančního fondu je ve veřejném zájmu, a že nepřiznáním odkladného účinku jsou právě tyto finanční prostředky ohroženy. Zvážil také specifika kasační stížnosti a fakt, že ustanovení o odkladném účinku se podle § 107 SŘS použijí přiměřeně. Specifikem kasační stížnosti pak je, že správní orgán podle NSS stále chrání veřejný zájem. Na druhé straně si nelze nevšimnout, že NSS v této věci de facto posuzoval meritum věci, jestliže konstatoval, že [...] považuje za významné, že z napadeného rozsudku neplyne nesouhlas městského soudu se skutkovými zjištěními stěžovatelky (ba naopak), nýbrž s přiměřeností stěžovatelkou přijatého opatření. V důsledku napadeného rozsudku, s přihlédnutím k jeho odůvodnění, se těžiště sporu mezi stěžovatelkou a žalobcem přesunulo z roviny důkazní do roviny posouzení právní otázky přiměřenosti stěžovatelkou přijatého opatření. V tomto ohledu tedy městský soud vnesl do celého sporu nový prvek, přičemž výrokem napadeného rozsudku nepřímo obnovil povolení žalobkyně k působení jako družstevní záložna. S ohledem na výše uvedené je patrný silný veřejný zájem (který ve svém návrhu ostatně zmiňuje i stěžovatelka) na tom, aby subjekty finančního trhu byly pouze důvěryhodné a transparentní subjekty, jež řádně plní své zákonné povinnosti. Pakliže je nosným důvodem zrušení rozhodnutí Bankovní rady názor městského soudu, že stěžovatelkou přijaté opatření nebylo v dané situaci přiměřené, jedná se podle Nejvyššího správního soudu o relativně subjektivní otázku, přičemž po čas přezkumu správnosti jejího rozřešení v řízení o kasační stížnosti je s ohledem na výše identifikovaný veřejný zájem záhodno sistovat účinky napadeného rozsudku. V tomto ohledu je to právě specifikum dohledu nad finančním trhem, co vedlo NSS k těmto úvahám. Lze si představit, že v případě rozhodování správního orgánu, které nemá dopad do finančního sektoru, by NSS obdobný postoj nezaujal.

Další zajímavou situací je ukončení studia žalobkyně pro překročení jeho maximální možné délky.²⁸ Při posuzování nepoměrně větší újmy žalované univerzity NSS konstatoval, že se újma dotýká jak stěžovatelky, tak žalobkyně. Stěžovatelka by musela vynakládat nemalé finanční prostředky na organizaci státní závěrečné zkoušky a obhajoby absolventské práce, žalobkyni by hrozila újma zbytečně vynaloženého času na přípravu. Tato hrozící⛘nejistota pro obě strany je onou nepoměrně větší újmou než ta, která hrozí jiným osobám v případě přiznání odkladného účinku.

Rozbor judikatury NSS ukazuje, že přiznání odkladného účinku na návrh žalovaného správního orgánu je i po novele účinné od 1. 1. 2012 nadále výjimečným institutem. Napříč zkoumanými oblastmi je klíčové, zda správní orgán konkrétně prokáže nepoměrně větší újmu a zda by výkon rozsudku fakticky zmařil účel kasačního řízení nebo zásadně omezil možnost domoci se práva i po zrušení rozhodnutí krajského soudu. Veřejný zájem slouží jako korektiv ve prospěch ochrany určitého veřejného statku (spravedlivý výběr soudců, stabilita finančního trhu, důvěryhodnost policie apod.) a NSS ho zpravidla posuzuje poměrně okrajově.

Ve věcech svobodného přístupu k informacím je judikatura nejustálenější: nepoměrně větší újma správního orgánu spočívá v nevratnosti poskytnutí informace a ztrátě smyslu kasačního přezkumu, zatímco žalobci hrozí „jen“ dočasný odklad přístupu k informaci. V této agendě je odkladný účinek žalovaným přiznáván prakticky pravidelně, ačkoliv formálně je stále vyžadováno individuální posouzení.

V daňových věcech je přístup rozmanitější. Odkladný účinek je přiznáván zejména tehdy, pokud výkon rozsudku vede k vrácení vysokých částek ekonomicky ohroženému daňovému subjektu, jejichž opětovná vymahatelnost je reálně nejistá, nebo pokud by výkon rozhodnutí znemožnil či zásadně ztížil provedení kontrolního postupu. Pouhé ohrožení výběru daní či změna správní praxe nepostačí bez dalšího prvku.

V cizinecké agendě hraje roli i to, že žaloba má v určitých věcech odkladný účinek přímo ze zákona, přičemž po zásahu rozšířeného senátu již nelze za nepoměrně větší újmu považovat pouhou hrozbu existence dvou odlišných správních rozhodnutí, ale rozhodující je nezvratnost či mimořádnost následků (např. odtajnění určitých informací). V oblasti sociálního zabezpečení se naopak prosazuje větší individualizace újmy, kdy NSS zohledňuje i administrativní a fiskální náklady výkonu rozhodnutí a opakovaných řízení ve vztahu k relativně nízké újmě žalobce. Ve služebních věcech se do popředí dostává samotný veřejný zájem (ochrana důvěry ve veřejnou moc, prevence prekluze), avšak judikatura zároveň zdůrazňuje, že změna správní praxe ani „rozkolísání“ aplikace práva samy o sobě nepředstavují nepoměrně větší újmu. Konečně v ostatních oblastech, jako jsou bezpečnostní prověrky, dohled nad finančním trhem či vysokoškolské studium, se znovu uplatňuje motiv nezvratnosti a silných veřejných zájmů, ať už jde o nemožnost vzít zpět zveřejněné zpravodajské informace, ochranu stability finančního trhu a prostředků Garančního systému, či oboustrannou nejistotu a riziko zbytečně vynaložených nákladů. V některých případech NSS při rozhodování o odkladném účinku již fakticky předjímá meritorní závěry.

Celkově lze uzavřít, že judikatura NSS sice poskytuje relativně stabilní rámec, ale jeho konkrétní aplikace se mezi jednotlivými oblastmi liší. Pro praxi z toho plyne, že žalovaný správní orgán musí být schopen hrozící následky výkonu rozhodnutí maximálně konkretizovat, přesvědčivě ukázat jejich nezvratnost či zásadní dopad na možnost domoci se práva v případě úspěšné kasační stížnosti, a tyto následky zároveň přesně poměřit jak s újmou žalobce, tak s dotčeným veřejným zájmem.⛘