Navrhovatelčin návrh směřuje ke zrušení ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona, které je pro poměry stavebního zákona legální definicí pojmu „sousední pozemek a stavby na nich“. Z hlediska legislativní techniky je možno konstatovat, že používání tzv. legálních definic má jistě své opodstatnění. Je však třeba respektovat (a tomu korespondují i obecně teoretické závěry – srov. Knapp, V.: Teorie práva, C. H. Beck, Praha 1995), že je třeba je používat s mírou a vždy po zvážení jejich výhod a nevýhod v konkrétní situaci, tj. jen tehdy, lze-li spolehlivě soudit, že definice je v daném případě potřebná, aby odstranila eventuální nejasnost, aniž by však zároveň hrozila vyvoláním jiné a aniž by způsobila nežádoucí přílišnou rigidnost právní normy. I pod tímto zorným úhlem bylo třeba posoudit dopady vyplývající z legální definice obsažené de lege lata v § 139 písm. c) stavebního zákona.
Definice „*1) sousední pozemky a stavby na nich“ byla do stavebního zákona vložena novelou provedenou zákonem č. 83/1998 Sb. a je právně relevantní ve vztahu k těm ustanovením stavebního zákona, která vymezují okruhy účastníků řízení.
původní text "sousední pozemek a stavby na nich" byl opraven sdělením v čá. 8/2001 Sb.
Stavební řízení představuje souhrn řízení více druhů, z nichž nejvýznamnější jsou řízení územní (§ 32 až 42), řízení o povolení staveb, změn staveb a udržovacích prací (§ 54 až 70), řízení o odstranění staveb (§ 88 až 97) a řízení o vyvlastnění (§ 108 až 116). Přitom účastenství osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, je připuštěno ve všech těchto řízeních (§ 34, 59 a 97), s výjimkou řízení vyvlastňovacího, a to při splnění společné podmínky, že konkrétním rozhodnutím mohou být dotčena jejich práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti. Problém, který vyvstával v praxi ještě před novelizací, byl v tom, koho považovat za „dotčeného souseda“. Praxe – jak na to poukazuje ve svém stanovisku i Ministerstvo pro místní rozvoj – se již před novelou klonila k tomu, že takovým sousedem je pouze vlastník či uživatel mezujícího pozemku. [Jako příklad lze uvést rozsudek Krajského soudu v Ostravě 22 Ca 104/94 publikovaný ve Správním právu 4/95, str. 220 a násl., podle kterého je sousedním pozemkem podle § 34 odst. 1 stavebního zákona pouze takový pozemek, který má s pozemkem, jehož se územní rozhodnutí týká, společnou hranici (mezující pozemek). Současně soud vyslovil, že podle § 250 odst. 2 o.s.ř. není k podání správní žaloby legitimován ten, jemuž správní orgán nad rámec zákona přiznal postavení účastníka řízení].
Je však třeba uvést, že v odborné literatuře se již před novelizací vyskytovaly názory, že uvedený postup se příčí dobrým mravům, když např. soused, kterého dělil půlmetrový potůček či metrová pěšina od pozemku, na kterém se mělo stavět, byl vyloučen z možnosti uplatnit své oprávněné námitky. Současně bylo uváděno, že ústavnost takového postupu je přinejmenším sporná (viz doc. JUDr. P. Průcha, CSc.: K některým procesním aspektům stavebně-právního režimu, Bulletin Stavební právo č. 3/1996). Proto již v době před novelizací lze zaznamenat názory, že není vyloučeno subsidiární použití definice účastenství podle správního řádu (§ 14 odst. 1), která je podstatně širší, přičemž bylo argumentováno tím, že vyloučení použití správního řádu tak, jak je upraveno v § 140 stavebního zákona, tedy slovy „není-li stanoveno výslovně jinak“, by mělo být vykládáno restriktivně, a to kdykoli by takový výklad byl bližší reálnému životu. Z novelizace a legálního vymezení pojmu „sousední pozemky a stavby na nich“ však je zřejmé, že zákonodárce takové úvahy vyloučil, neboť při současném znění stavebního zákona by širší a pro „souseda“ výhodnější interpretace narazila přinejmenším na pravidla formální logiky.
Na tomto místě je třeba připomenout i praxi prvorepublikového Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“), který (a to dokonce s použitím judikatury bývalého Nejvyššího správního soudu rakouského) vykládal pojem „soused“ ve stavebním řízení daleko liberálněji. Např. v nálezu z 22. června 1938 (Boh. A 14314/38) NSS vyslovil, že sousedem je nejen ten, jehož nemovitý majetek bezprostředně souvisí se staveništěm, ale i majitel vzdálenější nemovitosti, zejména také pozemku ležícího naproti projektované stavbě přes cestu, jestliže projekt může mít na jeho nemovitý majetek stavebně-policejní reflex. V tomto případě NSS přiznal stěžovateli legitimaci k odvolání ve správním řízení. Stejně tak v nálezu Boh. A 9764/32 judikoval NSS, že sousedy podle stavebního řádu jsou nejen majitelé nemovitostí sousedících bezprostředně se staveništěm, ale i majitelé objektů vzdálenějších, jsou-li tyto objekty v takovém vztahu ke staveništi, že stavba může mít na zájmy vlastníka onoho objektu účinky, které požívají ochrany stavebního řádu. Je ovšem třeba uvést, že NSS měl i ustálenou judikaturu o tom, že ne každá námitka sousedova může být považována za způsobilou soudní ochrany („správní soud je povolán chránit jen subjektivní veřejná práva“ – Boh. A 7679/29).
Je tedy zřejmé, že současný stav vymezení účastníků stavebního řízení v době, kdy jsou, či mají být ctěna lidská práva, je pro „sousedy“ podstatně horší nežli stav na začátku století. Tento stav není ovšem dán jen napadeným ustanovením § 139 písm. c) stavebního zákona, ale také vymezením aktivní legitimace k podání správní žaloby podle 250 odst. 2 o. s. ř. Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že ne každý „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy“ se může obrátit na soud. K podání správní žaloby je oprávněn podstatně užší okruh fyzických či právnických osob – žalobce musel být účastníkem správního řízení (a to de lege, nikoli de facto). S ohledem na specifickou povahu správního procesu tím ovšem dochází k situaci, že zdaleka ne všechny osoby, které mohou být pravomocným správním rozhodnutím dotčeny v právech či povinnostech, mohou být v soudním řízení účastníky.
Je evidentní, že důvodem zařazení předmětné legální definice do stavebního zákona bylo posílení principu rychlosti a hospodárnosti příslušných řízení podle stavebního zákona, a to pevným uzavřením okruhu osob, které se účastenství domáhají s odkazem na vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich. Jakkoli lze tomuto záměru rozumět, nelze z pohledu Ústavního soudu pominout, že uzavřená legální definice, absolutně vylučující možnost pojmout za účastníky řízení i vlastníky jiných sousedních pozemků než pozemků, které mají společnou hranici s pozemkem, který je předmětem řízení (tedy i vlastníky pozemku „za potokem“, „za cestou“, „za zjevně bagatelním co do výměry vklíněným pozemkem ve vlastnictví jiné osoby“), jejichž práva mohou být v řízeních dotčena, omezuje prostor pro správní uvážení správních orgánů tam, kde je zjevné, že i přes neexistenci společné hranice mohou být práva nemezujícího souseda dotčena.
Napadené ustanovení tím, že vymezuje pojem „soused“ přímo v zákoně, bere správnímu orgánu možnost, aby jako s účastníkem řízení zacházel též s osobou, která očividně může být rozhodnutím vydávaným ve stavebním řízení dotčena ve svých právech, a to i v právech ústavně chráněných, jako je právo na pokojné užívání majetku, případně právo vlastnické (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 11 Listiny). To, že je možno takovou osobu přizvat k řízení (nikoliv však jako účastníka) podle § 59 odst. 3 stavebního zákona, je nedostatečné, neboť s ohledem na dikci § 250 odst. 2 o. s. ř. vyřazuje napadené ustanovení takovou osobu z práva obrátit se na nezávislý soud. V tomto smyslu tedy je napadené ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona zcela evidentně v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť z práva na přístup k soudu a soudní ochranu vylučuje toho, kdo nejen tvrdí, že může být správním rozhodnutím dotčen ve svých právech, ale kde takové dotčení může být zcela zřejmé.
Ústavní soud si je vědom možných interpretačních problémů v tom směru, „až kam“ – do jaké šíře či vzdálenosti – mohou tzv. sousední pozemky, pokud nebude platit podmínka společné hranice, sahat. Nezbývá však než konstatovat, že posouzení této otázky bude vždy věcí individuálních případů (zřejmě s přihlédnutím k povaze zamýšlených staveb a z ní plynoucích možných nežádoucích dopadů), a to jak na úrovni rozhodovací praxe stavebních úřadů, tak na úrovni rozhodování o přezkoumávání těchto rozhodnutí v rámci správního soudnictví. Samotná náročnost takového posuzování nemůže však být dostatečným důvodem pro postup opačný, který by spočíval (a tak tomu de lege lata je) v koncipování legální definice, která nebude sice činit žádné interpretační problémy, nicméně její existence může zužovat prostor pro ochranu ústavně zaručených práv.
Z uvedených důvodů bylo návrhu na zrušení § 139 písm. c) stavebního zákona pro jeho rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny vyhověno a napadené ustanovení bylo dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušeno (§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Pro úplnost Ústavní soud k odkazu Ministerstva pro místní rozvoj na usnesení Ústavního soudu z 10. března 1996 sp. zn. IV. ÚS 53/95 dodává, že v uvedené věci, specifické tím, že se týkala stavebního řízení, jehož předmětem byla stavba nikoliv standardní, hrála roli při posouzení otázky účastenství tehdejších stěžovatelů i prostorová působnost stavebního zákona.