Ústavní soud, Pl. ÚS 4/17-2, [SR 4/2020 s. 115]

čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 40 a 70 Úst

čl. 2 odst. 1 a 2, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a 4, čl. 26, čl. 41 odst. 1 LPS

§ 4a až 4c, § 9 písm. e) StřZáj

Neexistuje žádný neomezený „nárok“ občana na získání veřejné funkce. Ústavní pořádek zaručuje rovný přístup k veřejným funkcím (tedy rovné podmínky ucházení se), nevylučuje však stanovit podmínky jejich výkonu odpovídající ústavním zásadám organizace a výkonu veřejné moci v demokratickém právním státě.

Nález ÚS z 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17

K věci: ÚS zamítl návrh prezidenta republiky na zrušení § 4a až 4c a § 9 písm. e) StřZáj ve znění zákona č. 14/2017 Sb. a čl. II bodu 1 a 6 zákona č. 14/2017 Sb. a návrh skupiny poslanců na zrušení čl. VIII zákona č. 14/2017 Sb. Dále byl odmítnut návrh prezidenta republiky na zrušení části třetí zákona č. 14/2017 Sb.

ÚS nepřisvědčil návrhovým tvrzením, že předmětná právní úprava je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 40, čl. 70 Úst, čl. 2 odst. 1 a 2, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a 4, čl. 26 a čl. 41 odst. 1 LPS.

Z odůvodnění: Klíčové ve věci bylo posouzení ústavnosti § 4a až 4c a § 9 písm. e) StřZáj. Ustanovení § 4a přitom veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1 StřZáj omezuje v tom, že nesmí být provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku ani společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku. Dle § 4b StřZáj obchodní společnost, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) StřZáj nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti, se nesmí účastnit zadávacích řízení podle zákona upravujícího zadávání veřejných zakázek jako účastník nebo poddodavatel, prostřednictvím kterého dodavatel prokazuje kvalifikaci. Zadavatel je povinen takovou obchodní společnost vyloučit ze zadávacího řízení. Zadavatel nesmí takové obchodní společnosti zadat veřejnou zakázku malého rozsahu. Takové jednání je neplatné. Dle § 4c StřZáj je zakázáno poskytnout dotaci dle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla nebo investiční pobídku podle právního předpisu upravujícího investiční pobídky obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) StřZáj nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti. Dle § 9 písm. e) StřZáj je veřejný funkcionář povinen přesně, úplně a pravdivě oznámit, že je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku anebo společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku.

Z obecného hlediska ÚS konstatoval, že napadenou úpravu StřZáj není možné považovat za „volební zákon“ dle čl. 40 Úst. Pojem „volební zákon“ použitý v čl. 40 Úst nelze ztotožňovat s jakoukoli (každou) úpravou provádění voleb, nýbrž jen s tím, co ústavní pořádek spojuje s volbami jako procesem realizace práva na sebeorganizaci nositele moci ve formě ustanovování reprezentantů lidu (čl. 2 odst. 1 Úst), popřípadě reprezentantů územního samosprávného společenství (čl. 100 odst. 1 Úst). Jde tak o úpravu postupu, kterým jsou ustanovováni formou volby do svých funkcí poslanci, senátoři a zastupitelé a od roku 2012 rovněž prezident republiky (čl. 54 odst. 2 Úst). Jde o normativní (nikoli popisný) pojem, který má právě takový význam, jaký mu ústavodárce přikládá. Jiný (extenzivní) výklad toho, co vše je volbami, by znamenal, že by se mohlo za „volební zákon“ považovat cokoli, co s volbami nějak souvisí. V těchto souvislostech je třeba rozlišovat mezi úpravou podmínek volitelnosti a podmínek pro následný (po nabytí) výkon mandátu. Zároveň StřZáj není namířen proti konkrétní osobě (tzv. lex Babiš); napadenou úpravu je třeba měřit vždy podle všech osob, které spadají do určité kategorie veřejných funkcionářů.

Povinností demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Úst) je nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, ale i ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti. V demokratickém právním státě jsou dle ústavního pořádku volby řádně vedenou soutěží (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 5 Úst) o důvěru a mandát od voličů, nikoli o ovládnutí státu za účelem využití či dokonce zneužití jeho kapacit a zdrojů jejich vítězem, a to za použití každého vhodného prostředku; stát není podnik a služba státu je honorována, avšak výkon veřejné funkce není podnikáním, natož správou vlastního majetku. Proto účelem StřZáj není jen regulace takového střetu (§ 3 StřZáj), nýbrž současně ochrana veřejného zájmu, popřípadě zamezení situacím (§ 4 až 4c StřZáj), ve kterých by ke vzniku možného střetu mohlo dojít. Stát je oprávněn a současně ve veřejném zájmu povinen pečlivě zvažovat nejen to, za jakých rovných podmínek umožní ucházet se o volenou či jinou veřejnou funkci (čl. 21 odst. 4 LPS), nýbrž též určovat podmínky a povinnosti, za kterých lze takovou veřejnou funkci vykonávat. V tomto ohledu je stát ústavním pořádkem omezen jen do té míry, že jím stanovené podmínky musejí mít oporu v zákoně, respektovat povahu veřejné funkce a nesmějí mít diskriminační povahu, případně být jinak projevem svévole či libovůle, resp. jevit se zjevně „nerozumnými“ (neadekvátními), neboť by nebylo ve (stejném) veřejném zájmu na řádném fungování státu, aby se okruh v úvahu připadajících osob nepřiměřeně zužoval, a stát tak přicházel o služby těch, kteří by mohli být pro něj přínosem s ohledem na své znalosti, schopnosti a zkušenosti.

Právo na přístup k veřejné funkci dle čl. 21 odst. 4 LPS nelze zaměňovat za nemožnost státu upravit podmínky výkonu veřejné funkce za současného zásahu do základních práv a svobod. Právní úprava nikomu nebrání ucházet se o veřejnou funkci z důvodu možného střetu zájmů založeného na majetku nebo provozování určité činnosti; nestanoví tedy předem, že se o ni vůbec nelze ucházet. V takovém případě by sporné otázky musely být vyřešeny dříve, než by k volbě nebo jmenování došlo. Naopak stanoví, že se o veřejnou funkci může ucházet každý s tím, že případný vznik neslučitelnosti nebo střetu zájmů bude řešen až v případě, že veřejnou funkci nabude. Ústavní pořádek tak vyžaduje, aby se rozhodovali uchazeči o veřejnou funkci, nikoli aby stát změnil svou povahu tím, že se přizpůsobí osobní situaci a soukromým zájmům uchazečů a přestane být představitelem veřejného zájmu a obecného blaha pro všechny, jak to vyžaduje Úst. Právní úprava přitom musí být v takovém případě předvídatelná pro ty, kteří se o veřejnou funkci hodlají ucházet, popřípadě nesmí „zaskočit“ stanovením nových podmínek pro její výkon až následně, bez možnosti, aby to bylo možno šetrně pro veřejného funkcionáře vyřešit.

Z hlediska veřejného zájmu a ochrany demokratických hodnot je akceptovatelná snaha zákonodárce, který v reakci na koncentraci významné ekonomické a mediální moci, a z toho plynoucích hrozeb, činí v mezích ústavního pořádku opatření bránící možné postupné deformaci demokratického režimu do podoby některé z jeho fiktivních či neliberálních variant odporujících principům politické soutěže v demokratickém právním státě. Jde o jedno z opatření tzv. obranyschopné demokracie na úseku provozování a vlastnictví sdělovacích prostředků. Tato opatření sledují veřejný zájem na férovém vedení politické soutěže jako neoddělitelné součásti politického života demokratického právního státu, přičemž veřejný zájem je zde formulován jako výsledek demokraticky vedené parlamentní rozpravy a střetávání různých názorů a je vyjádřen ústavně konformním způsobem.

Žádný neomezený „nárok“ občana na získání veřejné funkce (s výjimkou akcesorického nároku na virilní funkci) neexistuje, neboť Česká republika není monarchií, ale republikou. Ústavní pořádek zaručuje rovný přístup k veřejným funkcím (tedy rovné podmínky ucházení se). Nevylučuje však stanovit podmínky jejich výkonu odpovídající ústavním zásadám organizace a výkonu veřejné moci v demokratickém právním státě. Nebrání zákonodárci, aby přijal opatření proti maření účelu výkonu veřejné funkce sledováním jiného cíle, než je veřejný zájem a obecné blaho. Na rozdíl od hodnocení ústavnosti zásahu do svobody podnikání ve věci elektronické evidence tržeb (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16) v posuzované věci nelze spatřovat zásah do této svobody stanovením podmínek, které jsou spojeny s tím, že ten, kdo tuto svobodu využívá, se rozhodl současně vykonávat veřejnou funkci. Současně je třeba zdůraznit, že rovněž čl. 26 odst. 2 ve spojení s čl. 41 odst. 1 LPS předpokládá, že u některých činností mohou být stanoveny podmínky a omezení, tedy možnosti vymezit, kdo, kdy, kde a jakým způsobem může podnikat nebo vykonávat jinou hospodářskou činnost, a v případě neslučitelnosti s výkonem veřejné funkce určit pravidla řešení takového střetu.

Pakliže jsou vznášeny námitky ve vztahu k vázanosti právem EU, tak zde ÚS rozlišil mezi dopady na § 4a (provozování rozhlasu a televize a vydávání periodického tisku) a § 4b a 4c StřZáj (ucházení se o veřejné zakázky, dotace a investiční pobídky). Úprava v § 4a StřZáj je především řešením vnitrostátních otázek politického a ústavního systému v zájmu zachování zásad demokratického právního státu a s tím spojené národní identity. Proto zde nemají místo námitky, že neplyne-li něco takového pro Českou republiku z práva EU, pak to ani stanovit nemůže. Oproti tomu z členství v EU vyplývá závazek loajální spolupráce s jejími orgány, tedy činit veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění jejích závazků včetně přijímání veškerých nezbytných vnitrostátních právních opatření k provedení právně závazných aktů EU. V souvislosti s napadenými ustanoveními StřZáj to znamená, že unijním právem chráněný zájem na řádném nakládání s finančními prostředky rozpočtů EU a na čistotě soutěžního prostředí by měl být shodný se zájmem každého členského státu, jehož finanční příspěvky tvoří součást těchto unijních rozpočtů a jehož národní trh je součástí vnitřního trhu.

Při výkladu vnitrostátních právních předpisů, včetně ústavních, je třeba naplňovat Úst ve vztahu k právu EU rovněž tak, že v oblasti spadající do působnosti práva EU je třeba dotčené vnitrostátní předpisy vykládat s přihlédnutím k principům plynoucím z jejího práva.

ÚS provedl rovněž rozsáhlou reflexi a srovnání se zahraničními úpravami střetu zájmů, zejména s těmi, které jsou srovnatelné s českou úpravou (či jsou dokonce jejím vzorem). Ačkoli poukázal na slabiny domácí úpravy, které (tzv. bezzubost) zmiňovaly návrhy na její zrušení, ÚS rozvedl pojem symbolického zákonodárství (symbolická úprava se nemyslí vážně jako regulace, nýbrž jen jako politické gesto, jehož dodržování ani nikdo nečeká; současně je to ale problémem, který nelze přehlédnout ani v posuzované věci; ten je spatřován v tom, že taková úprava může sloužit profylakticky, k uklidnění veřejnosti, k důkazu, že zákonodárce nějaký problém vidí a řeší, ale také někdy k její mobilizaci, aby se plnění toho, co již jinde upraveno je, více dožadovala nebo aby na nějaký problém byla znovu upozorněna, aniž je zde vůle zákonodárce jej skutečně řešit v praxi), kterým však StřZáj není, byť neumožňuje řešení této problematiky tak jako například úprava rakouská či slovenská. I když v našich podmínkách nejde o ústavní zákon, je třeba jej dodržovat, což platí též pro prezidenta republiky a předsedu vlády zejména v procesu ustavování vlády, kde je třeba zvažovat při jmenování členů vlády rovněž to, zda se tím nedostanou do střetu zájmů a zda bude možno takovou překážku odstranit.

Komentář: Publikovaný nález ÚS přijal v rámci nejen mediálně podrobně sledovaného řízení. Ačkoli napadenou právní úpravu provázejí mnohé, zejména politické, kontroverze, lze si povšimnout, že získal poměrně výraznou podporu pléna ÚS. Odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu uplatnili soudci Jaroslav Fenyk, Josef Fiala (ti společně) a Radovan Suchánek. I jejich výtky však v podstatě mířily toliko vůči části nálezu, a to v tom směru, že zrušen měl být § 4a StřZáj, popřípadě alespoň jeho část. V tomto smyslu formulovali jmenovaní soudci výhrady týkající se mimo jiné toho, že úprava § 4a StřZáj se odchyluje od předmětu právní úpravy StřZáj, neplní jeho účel a může vyvolat opačný než zamýšlený efekt (zároveň je vyjádřena domněnka, že hodnocení většiny pléna je poznamenáno osobou konkrétního adresáta, jemuž má být daná norma ve skutečnosti adresována – současného předsedy vlády).

Bez ohledu na tyto dílčí námitky lze konstatovat, že ÚS se v předmětném nálezu významně dotkl mnoha témat týkajících se politické soutěže ve společnosti a s tím spojených otázek možné právní regulace, přičemž v podstatě zdůraznil primát demokracie, demokratické soutěže politických sil a v tomto směru pojímané ochrany veřejného zájmu nad zájmy čistě osobními (byť je třeba dbát na to, aby nevhodně pojatá regulace nebránila neústavním způsobem v přístupu k veřejným funkcím a jejich výkonu osobám, které právě z hlediska daného veřejného zájmu mohou znamenat přínos, byť přicházejí z „privátní sféry“). Za povšimnutí stojí i pasáže týkající se vztahu vnitrostátního práva a práva EU, které mohou sehrát roli například při budoucích úvahách o oprávnění unijních orgánů zabývat se výkladem právě vnitrostátních norem, zejména těch, které se týkají střetu zájmů veřejných funkcionářů. Ve vztahu k těmto problematikám lze jen doporučit seznámení se s textem celého, byť značně rozsáhlého, rozhodnutí.

JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno