7. Zrušení povolení k trvalému pobytu
čl. 36 odst. 1 LPS
čl. 1 odst. 2, čl. 4 a 10a Úst
čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38
§ 87l PobCiz
Při rozhodování o zrušení povolení k trvalému pobytu z důvodu odsouzení za spáchání úmyslného trestného činu, i při jeho následném soudním přezkumu, je třeba zvažovat existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti v souladu s požadavky práva EU. Nelze automaticky vycházet pouze z předchozího odsouzení za trestný čin. Zároveň jsou nepřípustná odůvodnění rozhodnutí o takovém zrušení povolení k trvalému pobytu, která přímo nesouvisejí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s tzv. generální prevencí.
Nález ÚS z 16. 12. 2020, sp. zn. I. ÚS 945/20
K věci: Stěžovatel, cizinec pobývající na území ČR na základě povolení k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana EU, byl odsouzen za spáchání zločinu výroby a jiného nakládání s omamnými a psychotropními látkami a jedy. Ministerstvo vnitra poté zrušilo stěžovateli povolení k trvalému pobytu dle § 87l odst. 1 písm. e) PobCiz. Odvolání Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců („Komise“) zamítla proto, že z okolností trestné činnosti mělo být zřejmé, že se stěžovatel dopustil jednání, které představuje trvající ohrožení veřejného pořádku.
KS v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci poté jeho žalobu proti rozhodnutí Komise zamítl, neboť ta dle něj postupovala v souladu s principem přiměřenosti dle čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. 4. 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS („Směrnice“). Dle KS závěr správních orgánů o typové závažnosti drogové trestné činnosti ve vietnamské komunitě nepředstavuje prvek generální prevence, nýbrž určení základní intenzity zásahu do zájmu na ochraně společnosti. NSS pak kasační stížnost zamítl.
ÚS rozsudky KS a NSS zrušil.
Z odůvodnění: Dle čl. 21 odst. 1 SFEU má každý občan Unie právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení. Ustanovení čl. 27 odst. 2 Směrnice, které upravuje podmínky omezení práva vstupu a práva pobytu, se použije na všechny typy rozhodnutí, jimiž se omezuje svoboda pohybu občanů EU a jejich rodinných příslušníků, tedy i na zrušení povolení k trvalému pobytu občana EU a jeho rodinného příslušníka ve smyslu § 87l PobCiz. Přitom § 87l PobCiz je třeba vyložit v souladu s požadavky Směrnice i v případě stěžovatele jako rodinného příslušníka občana ČR, na kterého se Směrnice přímo neuplatní ve smyslu jejího čl. 3 odst. 1.
Z čl. 27 odst. 2 Směrnice vyplývá, že členské státy mohou omezit práva vstupu a pobytu občanů EU (a jejich rodinných příslušníků) z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. I když členské státy mají možnost v souladu s vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých členských státech a v různých obdobích lišit, určit požadavky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, musejí být uvedené pojmy chápany restriktivně, mají-li požadavky odůvodnit odchylku od základní zásady volného pohybu osob. Ze znění čl. 27 odst. 2 Směrnice i judikatury ESD vyplývá, že pojem „veřejný pořádek“ předpokládá v každém případě kromě samotného narušení společenského pořádku, které představují všechna porušení práva (včetně trestního odsouzení), existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku mohou být odůvodněná jen tehdy, jsou-li založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Osobní chování představující skutečné a aktuální ohrožení některého ze základních zájmů společnosti nebo hostitelského členského státu zásadně znamená, že se u dotyčného jednotlivce může předpokládat, že se bude protiprávně chovat i v budoucnu.
Dle daného ustanovení Směrnice předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje automatické přijetí opatření omezujících výkon práva na volný pohyb – samotné předchozí odsouzení dotyčného pro trestný čin tedy nepostačuje k tomu, aby bylo možné automaticky vycházet z toho, že dotyčný představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, jež je samo o sobě způsobilé odůvodnit omezení práv, které mu přiznává unijní právo. Existenci předchozího odsouzení za trestný čin lze zohlednit jen tehdy, jsou-li okolnosti, které vedly k tomuto odsouzení, důkazem osobního chování, představujícího současnou hrozbu ve výše uvedeném smyslu. Opatření z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti lze přijmout pouze tehdy, ukáže-li se po konkrétním posouzení každého jednotlivého případu ze strany příslušných vnitrostátních orgánů, že osobní chování dotyčné osoby představuje ohrožení v současné době. Dle čl. 27 odst. 2 Směrnice nejsou přípustná odůvodnění, která přímo nesouvisejí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s tzv. generální prevencí; unijní právo tak brání omezení práva pobytu založenému na důvodech obecné prevence, o kterém je rozhodnuto s cílem odradit ostatní cizince, obzvláště bylo-li takové opatření přijato automaticky v důsledku odsouzení pro trestný čin, aniž by bylo přihlédnuto k osobnímu chování pachatele trestného činu nebo nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek. Podle ESD tak při uplatňování Směrnice a zkoumání existence skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti nelze vycházet pouze ze skutečnosti, že jednotlivec byl v minulosti odsouzen pro spáchaný trestný čin, ale je dále třeba vzít v úvahu další aspekty, a to zejména zákonem stanovený a uložený trest, míru zapojení do trestné činnosti, rozsah škody a tendenci jednotlivce k opakování trestné činnosti.
Obdobná kritéria uplatňuje i NSS například ve vztahu k § 87e odst. 1 písm. f) PobCiz, týkajícímu se žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu, uvádí-li, že kriminální minulost žadatele ovšem bude velmi často výchozím bodem úvahy o tom, zda u žadatele i do budoucna existuje důvodné nebezpečí, že by mohl opět závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Při posuzování tohoto rizika je kromě závažnosti a povahy spáchaných trestných činů třeba zkoumat i další aspekty předmětného případu, jako je například předcházející bezúhonnost či naopak opakování trestné činnosti u žadatele, chování žadatele ve vazbě či ve výkonu trestu a po propuštění, případně motiv, který jej ke spáchání trestného činu vedl, jeho postoj k dosavadní trestné činnosti atd.
Ve světle těchto východisek je třeba aplikovat § 87l odst. 1 písm. e) PobCiz, dle kterého (ve znění účinném pro stěžovatelův případ) Ministerstvo vnitra rozhodnutím zruší povolení k trvalému pobytu, jestliže držitel tohoto povolení byl pravomocně odsouzen soudem ČR za spáchání úmyslného trestného činu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce nepřevyšující 3 roky za podmínky, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu do jeho soukromého nebo rodinného života.
ÚS nepřísluší hodnotit soulad národních předpisů se sekundárním unijním právem. Způsob aplikace unijního práva jako bezprostředně použitelného práva (jakožto i případná „neaplikace“ národních předpisů, které jsou s unijní úpravou v rozporu) je v kompetenci obecných soudů, které mají v případě pochybností možnost, případně i povinnost obrátit se na ESD s předběžnou otázkou dle čl. 267 SFEU. Bylo tedy v kompetenci správních soudů posoudit, zda je třeba aplikovat § 87l odst. 1 písm. e) PobCiz prostřednictvím institutu nepřímého účinku Směrnice, nebo zda je třeba uvedené ustanovení neaplikovat pro přímý rozpor se Směrnicí. V napadeném rozsudku se NSS přiklonil k první možnosti. Dle ÚS však z odůvodnění správních orgánů ani správních soudů nevyplývá, na základě jakých skutečností právě stěžovatelovo osobní chování představuje reálné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti ve výše vyloženém smyslu. Komise pak například odůvodnila své rozhodnutí tvrzeními, která nesouvisejí přímo s osobou stěžovatele, ale s generální prevencí, uvedla-li, že drogová trestná činnost v komunitě Vietnamců žijících na území je již obecně známým negativním jevem a ohrožuje veřejný pořádek významným způsobem a že zájem ČR na ochraně společnosti před výše uvedenou nebezpečnou a škodlivou trestnou činností, jíž se odvolatel dopustil, podle názoru Komise převažuje nad jeho soukromými a rodinnými zájmy․
Lze tak shrnout, že správní orgány ani správní soudy v napadených rozhodnutích nezmiňují kromě jednání představujícího skutkovou podstatu trestného činu, za který byl stěžovatel odsouzen, žádné konkrétní okolnosti jeho osobního jednání, dokazující, že právě stěžovatelovo osobní chování představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti. Nepřímý účinek Směrnice tedy uplatněn nebyl a správní orgány i správní soudy porušily zákaz automatické spojitosti mezi odsouzením pro trestný čin a zrušením povolení k trvalému pobytu. Navíc vnitrostátní orgány (resp. soudy) musejí kromě existence předchozího odsouzení vzít v úvahu další okolnosti jako například uložený trest, míru zapojení jednotlivce do trestné činnosti, rozsah způsobené škody, četnost trestných činů, tendenci k opakování trestné činnosti či chování stěžovatele v době po odsouzení. Teprve v rámci posouzení proporcionality opatření je pak třeba hodnotit, zda je potenciální zrušení povolení k trvalému pobytu v souladu se zásadou přiměřenosti, a to zejména s ohledem na skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na daném území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě, intenzita vazeb na zemi původu atd. V tomto kroku je pak možné zhodnotit i stupeň závažnosti protiprávního jednání, tj. hodnotit obecnou a typovou společenskou nebezpečnost spáchaného zločinu či vzít v úvahu zdravotní stav dotčené osoby.
Správní orgány a správní soudy tedy v napadených rozhodnutích posoudily existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti stěžovatelem v rozporu s požadavky Směrnice a automaticky vycházely pouze z jeho odsouzení za trestný čin. Jelikož správní soudy nepřezkoumaly odůvodnění napadených rozhodnutí správních orgánů o zrušení povolení k trvalému pobytu stěžovatele v souladu s požadavky vyplývajícími ze Směrnice, postupovaly v rozporu s čl. 1 odst. 2 ve spojení s čl. 10a a čl. 4 Úst a porušily jeho právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 LPS.
Komentář: ÚS ve své nálezu vymezil podmínky, za nichž lze rozhodnout o zrušení povolení k trvalému pobytu dle § 87l odst. 1 písm. e) PobCiz, tedy v důsledku odsouzení cizince za úmyslný trestný čin. Je možné zmínit, že § 87l PobCiz ve znění účinném do 30. 7. 2019 možnost zrušení trvalého pobytu vázal na odsouzení soudem ČR za spáchání úmyslného trestného činu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce nepřevyšující 3 roky; současné znění tuto možnost váže k situaci, že cizinec byl pravomocně odsouzen soudem ČR za spáchání úmyslného trestného činu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. Nynější nález má význam i ve vztahu k § 87l odst. 1 písm. f) PobCiz, dle kterého je možné zrušit trvalý pobyt cizinci, který byl soudem ČR v nejméně 3 případech pravomocně odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu, za podmínky, že od právní moci posledního odsouzení do zahájení řízení o zrušení povolení k trvalému pobytu neuplynula doba delší než 1 rok.
V situaci, kdy bylo možné předmětné ustanovení interpretovat ústavně konformně, resp. eurokonformně, odmítl ÚS jako zjevně neopodstatněný stěžovatelův návrh na vyslovení neústavnosti § 87l odst. 1 písm. e) PobCiz ve znění zákona č. 222/2017 Sb.
Z dalších aspektů publikovaného nálezu je vhodné připomenout, že ÚS v něm zdůraznil, že i z práva EU plyne, že členské státy mohou omezit práva vstupu a pobytu občanů EU (a jejich rodinných příslušníků) z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tato pravomoc je projevem suverenity členských států rozhodovat o vstupu a pobytu cizinců na jejich území. Ani EÚLP nezaručuje cizinci právo na vstup do konkrétní země nebo pobyt v ní a zároveň, jak uvádí ustálená judikatura ÚS, subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje. Je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území.
ÚS rovněž odmítl argumentaci, dle níž rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu (z důvodu předchozího odsouzení) má povahu správního trestání; ani případné správní vyhoštění nelze považovat za trest. Proto v případě zrušení povolení k trvalému pobytu nemůže dojít k situaci dvojího trestání. Zpochybnění těchto ustálených principů, jak jsou zmíněny v tomto a předchozím odstavci, by představovalo zásadní zvrat v přístupu k dané problematice – ten však rozhodovací důvody nynějšího nálezu nikterak nereprezentují, nýbrž spíše jen rekapitulují a precizují dosavadní aplikační východiska na půdorysu konkrétního případu.
Z pohledu ústavněprávního přezkumu lze také připomenout, že i zde se ÚS přihlásil k tomu, že sekundární právo EU není referenčním kritériem pro rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení dle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Úst. V souladu s čl. 1 odst. 2 Úst však mají být domácí právní předpisy včetně samotné Úst interpretovány souladně s principy evropské integrace a spolupráce unijních orgánů a orgánů členských států; existuje-li tedy několik interpretací ustanovení ústavního pořádku a jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala ČR v souvislosti se svým členstvím v EU, je nutno volit eurokonformní výklad podporující realizaci závazku, nikoli výklad, jenž realizaci znemožňuje.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno
