Předmluva

Na veřejnou správu je primárně nahlíženo jako na výkonnou (aktivní) činnost, která směřuje k naplnění svých úkolů stanovených právním řádem nebo na jeho základě a realizovaných v jeho mezích. Ostatně z výkladového hlediska je činnost obsažena již v obecném významu pojmu „správa“. Jednoduše vyjádřeno slovy J. Pražáka: „Správa značí nám vůbec činnost nesoucí se za trvalým účelem, řídit ty které záležitosti.“¹ Právní předpisy i odborná literatura proto zpravidla obsahují materii týkající se aktivního konání veřejné správy, tj. výkonu veřejnosprávních činností a jejich forem.

Právní řád stanoví, jaký by měl být žádoucí, přesněji řečeno zákonodárcem chtěný, stav, k němuž by subjekty, resp. vykonavatelé veřejné správy, měli svou činností aktivně směřovat. Avšak již nemůže zaručit, že tyto cíle budou v každém jednotlivém případě naplněny, a tedy že nebude docházet k situacím, kdy vykonavatelé veřejné správy budou v konkrétních případech postupovat v rozporu s právními předpisy. Jednou z takových situací, kdy příslušné subjekty, resp. vykonavatelé veřejné správy, neplní povinnosti stanovené právním řádem, je nečinnost veřejné správy. S ohledem na rozsah úkolů a povinností veřejné správy by bylo lze uvažovat o tisících, ne-li o desetitisících různorodých situací, v nichž nečinnost může nabývat nejrůznějších podob.

Nejrozšířenější a v právní nauce i aplikační praxi nejvíce skloňovanou formou je nečinnost správních orgánů v řízení, která tyto orgány vedou. Této formě nečinnosti se budu podrobně věnovat v předložené monografii. Vybrané téma je na akademické úrovni rozpracováno v řadě kvalitních odborných textů, nicméně v porovnání s těmi, které pojednávají o aktivním konání správních orgánů, se jedná o značný nepoměr, a problematika nečinnosti správních orgánů tak často zůstává opomíjena, zvláště pokud jde o komplexní zpracování. Přitom v aplikační praxi se jedná o poměrně běžný nežádoucí jev, s nímž se adresáti veřejné správy setkávají relativně často. Ostatně na to již více než před sto lety přiléhavě poukázal J. Hoetzel: „Každý, kdo jen trochu se stýká s veřejnou správou, poznal, jak správní úřady pomalu pracují.“²

Považuji proto za účelné věnovat se problematice nečinnosti správních orgánů v širších souvislostech a předložit další zdroj úvah o tomto tématu. Skutečně komplexního pohledu lze podle mého názoru docílit propojením dvou rovin – teoretické a aplikační. V přístupech právní nauky a právní praxe lze nezřídka spatřovat zásadní rozdíly, přitom není důvodu, aby se muselo jednat o dvě samostatné a neprovázané úrovně. Domnívám se, že právní nauka by kromě poskytnutí teoretické základny měla provádět nejen kritickou analýzu ve vztahu k aplikační praxi, ale zejména jí nabízet reálná a efektivní řešení, proto považuji propojení obou těchto rovin za žádoucí.

Smyslem této právní monografie je zkoumání problematiky nečinnosti správních orgánů v širších teoretických i praktických souvislostech, přičemž s ohledem na absenci dostatečného množství souborné literatury považuji za přínosné předložit další zdroj úvah o vybraném tématu. Základem těchto úvah je zejména vymezení nezákonné nečinnosti, pojmenování jejích forem, projevů a příčin, podrobný rozbor možností ochrany a označení závažných důsledků tohoto jednání. Vzhledem k tomu, že ochrana před nezákonnou nečinností představuje jednu z právních záruk ve veřejné správě, a právní řád by tak měl zaručit existenci funkčního systému ochrany před tímto nezákonným jednáním veřejné správy, podrobím systém ochrany zavedený v platné a účinné právní úpravě kritické analýze. Na základě zkoumání teoretických přístupů, právních úprav a judikatury vymezím nejzávažnější problémy současné právní úpravy a v návaznosti na ně budu formulovat úvahy de lege ferenda.

Úvodem předesílám, že nečinností správních orgánů se v této publikaci zabývám výhradně ve vztahu k tzv. formálnímu správnímu řízení, jehož účelem je vydání správního aktu. Předmětem zájmu tak není nečinnost správních orgánů ve správním řízení v širším pojetí, ani nečinnost ostatních subjektů, například účastníků řízení, jejich zástupců, znalců nebo tlumočníků, která se ostatně vyznačuje odlišnými znaky, příčinami a zejména důsledky. Pokud je tedy dále v textu uvažováno o řízení před správními orgány, je třeba tyto úvahy vztahovat k tzv. formálnímu správnímu řízení, nebude-li z kontextu vyplývat jiný význam. Pro úplnost rovněž předesílám, že pokud je dále v textu užíván termín nečinnost správních orgánů bez dalšího upřesnění, je jím míněna nezákonná nečinnost správních orgánů v řízení před nimi, nebude-li z kontextu vyplývat jiný význam.

Na tomto místě je vhodné připomenout, že o nečinnosti ve veřejné správě pojednávají v širších souvislostech pouze tři doposud vydané odborné publikace – monografie K. Frumarové Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu z roku 2005,³ monografie téže autorky Ochrana před nečinností veřejné správy z roku 2012⁴ a sborník z mezinárodní konference Nečinnost ve veřejné správě z roku 2012.⁵

Pokud by se tato monografie zařadila k výše uvedeným a stala se podkladem pro budoucí akademické nebo legislativní úvahy o problematice nečinnosti správních orgánů, bude její smysl zcela jistě naplněn.

Monografie vychází z právního stavu a dostupné literatury a judikatury ke dni 1. 6. 2024.

Praha, červen 2024

autor